序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇財稅體制范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

中國上一次重大財稅體制改革是1994年：以“分稅制”為主要手段，旨在提高財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全國財政收入的比重，達到“重建財政”的目標。到了去年，財政收入占GDP比率已近21％。比1994年的10.87％，提高了近一倍。也許還不如一些發達的福利國家，但效果顯著。以比GDP增長更快的速度增加財政收入，便是途徑。從1994年到2009年，財政收入年均增長18.13％，GDP年均增長13.57％。進入新世紀后，兩者之間差額越來越大。

中央財政收入占全國財政收入的比率，1994年為57.16％，2009年為52.42％。不升反降。但地方財政支出占全國財政支出的比率，由1994年的71.73％增至2009年的80.36％，超過其財政收入份額增幅達3.89個百分點。與此同時，中央政府對地方政府的稅收返還和轉移支付，占地方財政總支出的比率，由1994年的51.5％下降到2009年的47.16％。

以上數據隱含著兩個問題：其一，財政收入占比看似不高，但大量國有企業快速增長的壟斷性收益，因長期不向國家財政分紅，幾乎完全留存，而未能使其在財政收入上顯形化。由于國家仍能直接干預甚至支配國企的投資，因而，這部分巨額收益實際上具有政府財政性，只不過基本體現為投資，以及國有壟斷企業員工的高收入罷了。如果算上這部分收益，則財政收入占比遠不止21％。其二，中央財政占全國財政收入比重看似下降，但同時伴隨著更大幅度的地方財政支出比重的上升，以及中央稅收返還和轉移支出比重的下降。更不應忽略的是，中央財政的國債余額，1994年為2832億元，2009年為60237億元，期間年均增長21％。盡管國債是自愿性的借貸，但終究是要通過增加稅收償還的，實際上是延后了的稅收。如果算上這一塊，中央財政的比重是年年上升的。

由此而論，自1994年重大財稅體制改革以來，“重建財政”的目標不僅超預期實現。而且，在國民收入分配中，資源以不斷增加的速度過于向政府以及企業傾斜，家庭和個人，以及地方政府相對下降。然而，伴隨工業化、城市化和市場化的快速進展，不管是家庭和個人，還是地方政府，支出負擔均大幅增加。這種收與支的不對稱越來越嚴重。

相比16年前，當下中國的經濟與社會，無論是總量還是結構，都發生了很大變化。經濟總量，2009年是1994年的7.7倍；各大產業所占比重：第一產業由18.8％下降到9.5％，第三產業由32.7％上升到42，6％，第二產業由48.5％微降到46.8％。城市化率由30％上升到46.6％。房地產業迅猛發展，己成經濟支柱之一。資本市場和房地產市場從微不足道發展到覆蓋了各個角落。經濟與社會發展，已對內外經濟交往提出了新要求。

更需引起注意的是，社會兩極分化嚴重，財富與權力的金字塔形配置明顯；房地產市場越來越成為難以理順的經濟和社會問題；重生產制造輕消費需求的結構問題漸趨于痼疾化；能源低效使用，高耗能高污染，重出口推動輕內需提振，導致內外失衡；偏重招商引資而輕視綜合發展效果。這些日益突出的問題，無一不劍指現行財稅體制的束縛和掣肘。

篇(2)

當前的財稅體制

我國現在的財稅體制是1994年1月1日形成的。1978年前中國是完全的中央計劃經濟，財政主導一切。改革開放以后，由于對國有企業的放權讓利和利潤留成，財政收入大幅度下降。1984年開始推進利改稅、地方財政分灶吃飯、中央和地方財政分權，但由于國有企業效益不好，導致整個中央財政收入下降，無論是整體財政收入，還是中央財政在整個財政收入中所占的比重都下降到非常低，于是1994年的稅收體制改革提出兩個目標：一是提高財政收入占國民經濟的比重，二是提高中央財政收入占總體財政收入的比重。在這個過程中間，為了提高財政收入，我國進行了稅制改革，同時對中央地方的財力進行了劃分，這就是“分稅制”。分稅制形成了兩個體系，一個國稅一個地稅。營業稅是地方稅種，增值稅由中央收取，地方按比例分成。應該說這個財稅體制對后來的經濟發展起到了支撐作用。如果用當年改革的目標即兩個比重來衡量，今天已經遠遠完成任務，財政收入的增長已經大大超過GDP的增長速度，中央財力已經占大頭，在整個財政收入中占70%，地方占30%左右。與此同時中央政府支出占比為30%左右，地方政府支出占比70%，于是中央對地方有了轉移支付。

分稅制在過去有經濟支撐作用，但也帶來了明顯的問題，由于中央和地方的支出責任沒有分清，地方政府在一般預算收入不足的條件下為了完成它的支出責任不得不增加收入，也就導致了今天的土地財政，土地財政成為地方補充財政收入的重要手段。現在我們的預算體制包括一般性財政預算即稅收預算，基金預算主要是土地出讓金和稅外收入，國有企業和國有資本預算，以及社會保障預算四部分。這種體制走下去會有幾個問題：第一，因為財政收入增長速度非常快甚至超過GDP，導致宏觀稅負比較重，企業特別是在金融危機的情況下壓力比較大；第二，這種稅制下中央占財政收入的大頭，地方不得不形成多種收入來源；第三，中央和地方的事權沒有劃分清楚，因此支出責任也沒有劃分清楚。這三點，成為新一輪改革的起點。

城鎮化的財稅體制

城鎮化很可能就是公共服務均等化。市場不能提供均等化的公共服務，政府要彌補，要先從財政上有所安排。中國經濟經過三十幾年的發展現在進入新的時期，從理論上描述，從過去的投資和出口推動型更多的轉變為依靠內需和消費。公共服務的均等化和城鎮化是通過不斷的擴大就業和創業機會，使更多的居民進入城市，在這個過程中使其收入持續增長，從而實現擴大內需。所以，公共服務均等化是為城鎮化創造條件的。這要求財政體制從過去主要鼓勵投資的生產型，轉向鼓勵消費以及滿足社會平等的訴求。相應的，財政支出方向和支出結構應該發生變化。“十二五”規劃以及十都提出民生支出要成為最大支出。同時，財政收入體制也在發生變化，從2012年開始為了支持經濟的發展，特別是為了支持服務業發展，推出了“營改增”試點，局部試點地區使稅負減了400多億，全面推出后，稅負會下降數千億。上海的服務業比重很高，“營改增”促進了服務業的發展，帶來的結果是宏觀政策沒有很大的變化但就業增長了，特別是服務業的就業在增長，這樣的改革帶來更多的創業和就業。

改革方向

但是，“營改增”后出現了一個問題，即地方財政收入下降。要解決這個問題，現在有兩種不同的觀點：是繼續沿著傳統體制擴大土地財政，還是設立一個新的稅收制度。現在人們越來越希望建立一個新的稅收制度。回顧分稅制改革，新一輪改革應當從明確中央與地方的支出責任入手，重新理順中央和地方的支出關系，在此基礎上解決地方財力問題。從收入看，一般性預算收入大頭是在中央，所以一些支出責任應該上劃，比如說公共服務均等化，這是全體國民的事情，不能不同區域享受不同待遇。從而減低地方政府的支出責任，相應也減低了地方政府的收入壓力。在支出責任清楚的基礎上，財力也應該相匹配，在地方財力下降的情況下，考慮除了中央加大轉移支付，很重要的是地方稅種的設立。我們考察世界各國的稅種設立，無外乎是三種稅種，一個是財產稅，第二是消費稅，第三是流轉稅，但只能是中央政府收取。

在支出方面，要重新界定政府與市場關系，最重要是政府更多的關注民生社會的發展，而更少干預經濟。未來，財政支出中的民生支出要增加，國有資本支出要減少。最重要的是統籌四套預算。中國面臨人口老齡化的挑戰，未來最大的一個支出壓力就是養老保障支出，比如，把國有資產的股權劃進養老支出，將是合理有效的舉措。

篇(3)

可以說，“中央集權”、“分級”、“分稅限權”、“轉移支付”、“稅費最大化”、“預算軟約束”和“中央終極責任”是當代中國“財政集權體制”的七大基本特征。由于這些特征不完全符合“財政聯邦制”的一系列原則，故中國的“財政集權體制”也被稱為“財政準聯邦制”。本文將從從中國財稅體制的特征，分析地方債務危機的政治經濟邏輯。

財稅體制的內在困境

分析問題的第一步是看“宏觀稅負”，即稅收占GDP的情況。如果把各級政府在正式稅種之外的其他各項稅費加進去，中國的“宏觀稅負”會比這個比例高出很多。這個“隱性宏觀稅負”是個不可忽略的大問題。

分析問題的第二步是看“中央收入比”，即中央財政收入占全國財政收入的比例。從1990年到1993年，“中央收入比”從50%下降到35%，1994年因分稅制改革而上升為67%，此后逐步下降到50%左右。“中央支出比”的情況也類似。現在的問題是，全國總的稅收在增加，中央的收入總額也在增加，可中央除了國防保安、外交行政、文體交通、教育科研等支出外，其他的錢都到哪去了？這就是爭議較大的中央給地方的補貼或“轉移支付”問題。

轉移支付之所以爭議大，要害在于“地區平衡的再分配原則”往往被“討價還價機制”和“跑部錢進機制”所取代，結果轉移支付本身不僅變得毫無原則，還起到了“鞭打快牛”和“激勵腐敗”的負效應。轉移支付中的一般支付和專項支付往往各占一半，專項支付的審批權掌握在中央各個部委手中，各地的“駐京辦”就擔負起了爭搶專款的“跑部錢進”任務。好好的稅錢，有很大的比例就燒在了“扯皮”、“尋租”和“回扣”上。大稅種如增值稅和所得稅的大頭都讓中央拿走了，地方還哪來的錢去辦那么多的事？“教育支出占GDP4%”的目標還如何可能持續實現？地方的積極性還能往哪調動？按照“財政聯邦制”的“對等原則”，稅收從哪來用到哪去效率最高，但如果中央財權太大、“地區平衡的再分配原則”太靈活，就會出現地方政府“從看納稅人的臉色變成看中央的臉色辦事”的結果。在這個意義上我們可以說，中國的“財政集權體制”甚至不能叫“財政準聯邦制”，“分稅限權”取代了“分稅分權”，所以它似乎只能叫“財政偽聯邦制”。

80%的中央收入用于轉移支付，確實表明中央的財權太集中了。這也意味著說，看一個國家的財政分權程度，根本不能只看地方財政支出占總支出的比例，中央收入占總收入的比例也要看。大部分錢可能最后是地方在花，可其中很大的比例，需要地方從中央的控制權上“哭鬧出來”（轉移支付統計上算中央支出）。同樣重要的是，既然從中央那“哭鬧出來”的是錢而不是中央的稅權，地方還不夠花的話，也就只能從中央那“哭鬧出來”非正式稅種之外的其他稅權和債權。

這就到了分析問題的第三步：既然中央搞“財權最大化”，包括被鞭打快牛的各省區就只好搞“稅費最大化”，這可以被稱為中國特色的“地方隱性財權定律”：一旦“法定財力”無法應付日益增加的“事權責任”，“法定財權”就必然尋求突破自己而獲得非正式的“隱性財權”（包括“隱性稅權”和“隱性債權”），以解決“法定財力”與“事權責任”的不對稱困境。

地方“隱性稅權”

在理解地方“隱性稅權”和“隱性債權”的問題上，中國“財政集權體制”的“分級”、“稅費最大化”、“預算軟約束”和“中央終極責任”這四個特征尤其重要。簡單地說，地方及地方部門要在盡可能保證自己福利（包括政績和升遷）的情況下辦好的事務，而保證自己福利的兩大辦法是“部門最大化”和“責任代際化”，“稅費最大化”和“債務遠期化”就是這兩個辦法的財政體現。

中國各級政府的財政收入一直包括預算內、預算外、非預算三大部分。2011 年起，預算外收入（教育收費除外）納入預算管理，因此，2011 年財政統計中的非稅收入規模開始增大。非稅收入是按照“收入形式”對政府收入進行的分類；預算外資金則是按照“資金管理方式”進行的分類。非稅收入概念在2003年明確后，預算外概念逐漸淡化。目前，非稅收入的主體還是預算外資金，非稅收入已經被逐步納入預算內管理。

在改革過程中，還存在大量的既非預算內也非預算外、并且未納入“非稅收入”的“制度外收入”或“非預算收入”。不少省市的非稅收入在一般預算收入的占比高達30%以上，加上非預算部分則可能超過50%。非預算收入具有非規范性、隨機性、低透明性，是轉軌過程中逐步擴張的“小金庫”。

非預算收入主要由政府部門、事業單位及社會團體直接支配，既可能被用于經濟建設，也可能被用于事業發展、社會保障和公職人員的津貼。其中，無償的非預算收入是指政府部門以及依托政府的社會團體，憑借自己特定的權威向社會募集的臨時性收入。有償的非預算收入是指政府部門直接運作或委托企業運作、并以政府名義向社會各界的借入資金。有償的非預算收入實質上是政府信用資金，中國的地方政府無權發放債券，但這種收入本質上是地方公債。

地方“隱性債權”

不理解中國地方財政的政治邏輯，就不可能理解當代中國經濟的發展邏輯。而由于地方政府和地方部門只是中央的，“稅費最大化”和“債務遠期化”就是“地方政府公司化”的必然結果。

按照1994年出臺的《預算法》，中國的地方政府無權發行債券。“正式債權”沒有，“隱性債權”卻普遍存在的。地方的“隱性債權”體現在幾個方面：第一是向中央“哭鬧出來”的由財政部發行的地方債（列入省級預算管理） 。

第二是所謂的“地方政府投融資平臺”，即地方政府組建的城市建設投資公司（城司）、城建開發公司或城建資產經營公司，這些公司通過地方政府劃撥的土地、股權等資產，加上財政擔保、補貼等還款承諾，建成了資產和現金流達到銀行、承銷券商或理財產品融資標準的公司，然后將融資款項用于市政公用事業等項目中。城投債券或市政債券一般都需要上報省發改委、國家發改委審批。在監管收緊時，不少地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、墊資施工等方式進行變相融資。

“地方政府公司化”導致出現超前的基礎設施投資或加劇產能過剩的投資。到2013年3月末，地方政府融資平臺貸款余額9.59萬億元。地方投融資平臺推進的各種項目普遍資本金不足、回收期長、收益率低，出具虛假注冊資金證明、以流動資金或搭橋貸款充作資本金、高估實物出資、以貸款抽回資本金、政府擔保過多、虛假抵押、以新債還舊債等“飲鳩止渴”現象普遍存在。

第三是地方企業發放的債務、地方政府補助事業單位所借的債務。這三個方面意味著地方的債務包括：負有償還責任的直接債務，負有擔保責任或連帶償還責任的間接債務，負有沒提供擔保、但承擔救助責任的其他債務。

羊毛出在羊身上，地方債務最終將以稅費的形式落到地方老百姓的頭上。現行稅制表面上是對地方政府不利，實際上卻是對納稅者不利。問題不在于地方政府要分清該不該干什么，問題在于制度邏輯規定了地方政府必然干什么。地方政府“權”的邏輯，使地方政府經常埋怨中央“要讓馬兒跑，又要馬兒不吃草”，但是，中的“財力不對稱”、“責任不對稱”和“信息不對稱”，決定了地方政府把治理任務和經濟發展往“財務困境”甚至“債務危機”上滑行。

篇(4)

關鍵詞：財稅金融體制；深化改革；經濟增長；經濟結構；經濟體制 文獻標識碼：A

中圖分類號：F131 文章編號：1009-2374（2017）07-0266-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2017.07.127

1 河北省財稅金融體制改革進展情況

全面深化財稅金融體制改革已經成為現代經濟社會的必然趨勢，中央政府統一規劃，基本確定改革思路并進行了高端的頂層設計，以此來進一步整合改革的方式、途徑和手段。其中河北省的各項改革整合問題尤為突出。河北省對如下方面率先進行了積極探索：首先，對部門預算和中長期預算細化管理；其次，對政府間財政支出明確了責任劃分；再次，改革實時監督，使其具備了旁站式特征；最后，改革縣鄉財政體制等，但是各級部門改革工作沒有實現完全對接、改革進程，步驟和成效不一致等問題也日益凸顯。河北省財政廳為了梳理、整合，提高上述改革成果，提出了構建地方現代公共財政體系的重大舉措。

2 財稅金融體制改革遇到的瓶頸

2.1 缺乏科學高效的預算管理制度

支出預算約束的弱化，導致預算執行過程中過度強調收入任務，出現了豐年緩收、歉年重收的現象。預算管理制度缺乏科學性還體現在沒有對預算資金尤其是超收收入的執行進行制度性約束，年末追加的情況頻發，不利于依法治稅和實時監督。河北省預算管理制度改革走在全國前列，包括改革部門綜合預算、完善項目預算、實現中長期滾動預算、開創全過程績效管理相繼推出。但是，河北省的系列改革缺乏完整的政府預算體系、缺乏科學的預算決策機制、零基預算方法應用不徹底、缺乏透明的預算公開制度和程序以及配套的預算法律制度等。

2.2 稅收制度的功能發揮不全面

稅收收入是政府財政收入的主要渠道和方式，同時國家及地方政府也要通過稅收這個工具來實行宏觀調控并調整收入分配。其中個人所得稅和企業所得稅等直接稅收收入占比較低，而流轉稅在政府財政收入中卻占據主要地位，這就導致稅收制度對收入分配的調節能力較弱，難以發揮其自動穩定功能。

2.3 改革結構不合理

國家財政收入中稅收收入和非稅收收入的比重失衡，稅收收入占比較低且呈現逐年下降的趨勢，導致非稅收收入遠遠高于稅收收入，而且即使是在稅收收入內部，直接稅收收入與間接稅收收入的比重也呈現失衡的狀態。在稅務改革中，部分稅目定位不清晰、不明確，導致河北省財稅金融體制改革中出現了重復征稅的現象，造成了一定程度的不良影響。

3 深化財稅金融體制改革的職能與定位

黨的十八屆三中全會高度重視財稅金融體制改革，提出：國家治理的基礎和重要支柱是財政，優化配置資源、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安也需要科學的財稅金融體制來保障。國家首次開宗明義地對財政進行了重新定位，進一步提升了財政的地位。

3.1 一個總體目標

深化財稅金融改革的總體目標是建立現代財政制度。通過深化財稅金融體制改革，建立起與社會主義市場經濟體制相匹配的現代財政制度，使之具有科學的管理模式、健全的制度體系、規范的管理制度、平穩的運行程序、公正公開的政策、透明的工作流程、高效的宏觀調控和健全的法律保障，以此來促進社會經濟的健康和可持續發展。

3.2 兩條主線

首先，發揮市場在資源配置中的關鍵性作用。市場在資源配置中的角色進行了重大轉變。深化財稅改革決不能偏離市場機制這條主線，市場機制發揮程度是檢驗財稅金融體制改革最終成效的有效手段和方式。其次，發揮省級和市縣兩個積極性。深化財稅金融體制改革市縣利益緊密相連，市縣政府高度關注，因此在維護市縣利益的基礎上改革省級層面的設計和推動改革，注意調動省級與市縣共同的積極性。

3.3 三項主體內容

深化財稅金融體制改革包括如下三項內容：首先是預算管理制度的完善；其次是稅收制度的改革；最后是事權和支出責任高度匹配的制度建設。這一系列變革要以制度建設為目標，以制度措施為途徑，改革作為關鍵環節。具體到市縣，還要對市縣政府債務進行科學高效的管理和控制，建立定位科學的現代轉移支付制度，主要表現出基礎性轉移支付為主，輔之以O鈄移支付，并通過橫向轉移支付予以補充的特征；努力構建現代地方稅體系，做到“四個相對”，即相對完整的稅種、相對獨立的稅權、相對協調的征管、相對健全的法制；完善市縣財政體制，進一步明確劃分省與市縣政府間事權和支出責任。

3.4 四大聯動改革

財稅金融體制改革與社會、經濟、政治、生態環境四大改革具有高度的關聯性。成為其他系列改革的支撐和保障，并對社會、經濟等領域變革的突破起到了關鍵作用。具體到地方，應著重建立現代國庫管理制度，健全財政監督機制、科學管控財政收入、嚴格財政支出管理制度、細化機關經費管控等。

4 深化財稅金融體制改革的途徑與方法

4.1 提升深化財稅金融體制改革的主觀能動性

4.1.1 優化理財觀念。財政部門要以現代化理念為依托，打破傳統的理財思維的局限，不斷提高國家治理的效率與質量。在社會主義市場經濟條件下，以科學的政治經濟理念來持續提升財政的作用，并將之進一步滲透到社會、經濟、政治等諸多領域，使之在社會保障、產業升級與收入分配等方面參與國家治理，進一步提高制度改革和體制創新的效率和效果。

4.1.2 制定超前的改革方案。深化財稅金融體制改革過程中的重要角色是省級及市縣財政部門，各級財政部門運用科學的手段和方法來平衡橫向管理與縱向調控。基于橫向管理層面，地方財政部門要規范財政來源，有效整合公共資源，進行科學的財力統籌，對部門預算進行制度化建設以及優化配置公共資源等；基于縱向調控層面，在改革過程中，要建立健全系列轉移支付制度，均衡轄區的基本公共服務。縣級財政部門要歸集匯總各部門分散的財政性資金，專人專管，并結合資金的性質有效整合資金進行合理的安排預算。

4.2 規范預算管理制度

科學的預算管理制度應該具有“強公開，重支出，清掛鉤”的特征，河北省要建設陽光、責任政府并進行依法行政需要建立起預算公開制度。因此，實現預算公開范圍擴大，并進一步細化公開內容，完善預算公開機制，強化管理制度的監督，全面深化財稅體制改革。將平衡狀態及赤字規模預算的審核重點轉移并拓展至支出預算。支出掛鉤在特定時期發揮出了一定程度的經濟推動作用，但是也使財政支出結構出現了失衡的態勢，因此規范預算體制管理的重點與難點就是掛鉤事項的清理。

4.3 開放金融市場體系

擴大金融業的經營范圍是開放金融市場體系的基本出發點，包括對內和對外兩個層面的擴大開放。擴大開放范圍能夠更大程度地發揮市場在資源優化配置中的關鍵作用，同時有利于持續服務于社會實體經濟，保證我國經濟健康穩定發展；國家金融業應利用自身的國際化優勢，快速全面地融入經濟全球化和區域經濟一體化的社會發展背景，從而推動中國經濟的國際化拓展進程。金融市場需求層次的細化和相關產品的多元化，要求對政策性金融機構進行內部改革，均衡直接融資與間接金融的比重，健全保險經濟的補償功能。

4.4 建立健全社會信用體系

首先，建立以國家社會信用部門為核心，并與各級社會信用部門密切聯動的社會信用體系，充分發揮各個部門的工作職能，共同推動信用體系的發展；其次，把推行示范點建設、相關重點領域的信用建設作為社會信用體系建設的關鍵環節，以此深化我國財稅金融體制改革；再次，將政務、商務、社會以及司法誠信建設工作作為社會信用體系的關鍵環節；最后，建立健全信用立法，建設我國社會信用記錄和服務機制，深化并發展社會信用體系的獎懲機制。

5 結語

財稅金融體制改革有利于推動我國經濟收入和社會公共資源的合理分配的發展進程，促進社會主義市場經濟的健康和可持續發展。因此，進一步深化財稅金融體制改革就成為了新形勢下我國政府工作的基本出發點，各級財政部門深入分析改革中的不足和弊端，制定科學高效的改進和完善措施，實現財稅金融體制的良好構建，為全面實現小康社會提供財政保障。

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第一，當前，鋼鐵行業正在貫徹落實國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見精神，研究制定淘汰落后、化解產能嚴重過剩的具體措施之際，歷史的經驗值得注意，在研究制訂新措施的時候，我們不妨分析一下造成鋼鐵工業產能嚴重過剩的內在原因，其中很重要的一點就是地方小鋼廠盲目發展，國家難以調控。從近幾年鋼鐵產能增長情況看，地方小鋼廠發展勢頭遠遠超過國有大鋼廠，無論產量還是產能，目前中小鋼廠、民營鋼廠之和都超過了國有大中型鋼鐵企業。近幾年來，在國家嚴格控制鋼產總量的情況下，出現了大鋼廠減產、小鋼廠增產，大弱小強、國退民進的發展勢頭。國企先進裝備限產，高消耗、重污染的小鋼廠卻開足馬力增產。從國家的減量指標和今后3年化減產能指標看，主要集中在幾個小鋼廠盲目發展的省份，今后3年鋼鐵行業化解產能過剩減量指標為8000萬噸，僅小鋼廠發展較快的河北省達6000萬噸，占化減總量的75%。地方小鋼廠過剩產能為什么上得這么快？其中一條重要原因就是因為央地有些宏觀調控政策不盡一致，有些稅收政策不規范、不統一、不合理。比如，近年來，根據鋼鐵產品供過于求的實際情況一直強調控制總量，而有些地方政策卻把發展小鋼廠作為財柱子和GDP快速增長提高政府業績的重要砝碼，在宏觀調控中明調暗保，壓大護小，在稅收政策上重點傾斜，大力支持，實施地方保護主義的結果。據抽樣調查，同樣生產一噸鋼所擔負的各種稅費在國有大中型鋼鐵企業要占銷售收入的8%以上，平均350元/噸左右；而地方小鋼廠僅占3%，只有120元/噸左右，有的地方根本就不收稅費，甚至還要額外給予各種補貼、優惠。還有的地方對應該淘汰的小鋼廠不是限期淘汰，而是為保GDP增長千方百計支持其發展，在稅收方面給予減免，國有企業承擔的一些地方性苛捐雜稅，在地方鋼鐵廠一律減免；在土地使用上給予優惠，在同樣地段購地，國有企業每平米需要幾萬元，地方小廠只要幾千元或幾百元，甚至免費使用；在入行門檻上給予放寬，在財政上給予補貼，在資源能源價格上千方百計給予關照；在投融資政策上給予優先，有的地方違反財政資金使用規定，用財政資金建小鋼廠或由政府出面借貸款，利息由政府貼補；有的地方甚至不顧環保部門硬性規定，對小鋼廠任意放寬環保標準，以犧牲當地環境保護支持小鋼廠發展，使有些地方小鋼廠越減越多，越調越脹，給化解產能嚴重過剩帶來重重阻力。所以說，規范統一宏觀調控政策，完善統一稅收制度，深化稅制改革，完善地方稅體系，按照統一稅制，公平稅負，促進公平競爭的原則，加強對稅收的規范管理，完善國稅、地稅管理體制，是貫徹落實十八屆三中全會精神的一項重要任務，也是從政策層面化解產能嚴重過剩的一項重要措施。解鈴還需系鈴人，由于各級地方政府，在鋼鐵工業產能嚴重過剩形成過程中起著一定的作用，在化解產能過程中同樣應該發揮相應的正功能，做好相關工作。第一，以地方政府為責任主體，推進地區調整做好社會“托底”工作。由于化解產能過剩，必然要關閉一些地方小鋼廠，一大批職工需要重新安置，需要地方政府做好培訓，幫助下崗失業職工再就業。由于環保不達標，一些本應退出市場的鋼鐵企業卻在退出的過程中遇到了很多阻力。一是絕大部分職工都不愿離開原單位原崗位，而國有大鋼廠也都因近幾年來效益低迷壓縮定員，無力吸納外來人員；二是有些職工缺乏找到其他工作所必備的知識和技能，再就業面臨著很大的困難。因此，政府要認真落實鼓勵企業吸納就業和幫扶就業困難人員就業等各項政策，加強對下崗失業人員的免費職業介紹、職業指導等服務，提供職業培訓，為他們建立再就業的便利渠道，消除后顧之憂。第二，地方政府要因地制宜，發展新興產業和服務業項目，為需要退出的企業有效轉型創造條件，并承接轉移的下崗失業職工。受產業布局、結構不合理的影響，一些需要退出的鋼鐵企業面臨著向何處轉型的問題。同時，由于地方新興產業和服務業發展滯后，從鋼鐵主業轉移出來的職工即使具備必要的技能，也往往是就業“無門”。這就需要政府從產業政策和區域規劃入手，因地制宜地發展新興產業和服務業。這既可為轉型企業提供更多選擇機會，又有助于優化區域產業結構，還可以承接傳統產業轉移出來的勞動力。此外，還要做好下崗失業人員的社會保險關系接續和轉移，按規定落實好各項社會保障待遇，依法妥善處理職工的勞動關系。第三，地方政府要鼓勵下崗失業職工自主創業。通過開展創業指導和創業培訓、落實相關支持政策，地方政府可以扶持下崗失業職工以創業帶動就業。加大對失業人員創業的財政扶持力度，出臺小額擔保貸款、貼息、稅費減免等優惠政策；為創業者提供政策資訊和項目推介，并為創業者實施的項目搭建市場對接平臺。第四，各級地方政府一定要高度重視，落實地方政府主體責任，認真執行問責制，做好被關閉小鋼廠的債務處理、職工的工作安置、生活安排和思想安撫工作，使他們順利渡過轉產困難期，保持社會穩定。

二、稅收不統一、不合理，是造成鋼鐵行業競爭不公平，國企競爭不過民企的重要原因，要通過改革創造公平競爭的社會環境

按照科學發展觀的要求，裝備先進、節能減排的大型現代化國企應該優先發展，但目前的實際情況卻恰恰相反。近幾年來，在鋼鐵行業中國有大型鋼鐵企業，無論在鋼產量、還是效益提升等方面都遠遠落后于民營和地方中小企業。以2012年為例，國有大型鋼鐵企業產量增幅是負數，地方中小鋼鐵企業增幅卻高達7%以上，而且呈上升趨勢。今年9月份年產鋼2000萬噸以上的鋼鐵企業鋼產量同比下降1.23%，200萬噸以下的小鋼廠日產水平卻比8月份增長14.65%，所以今年9月份全國鋼產量環比大幅度增長主要是地方小鋼廠增速過大拉動的；從建設投資上看，今年前9個月66家重點統計鋼鐵企業完成總投資705.7億元，同比下降12.72%，占鋼鐵總投資的16.88%，非重點統計鋼鐵企業完成總投資3474.74億元，同比增長8.57%，占全國鋼鐵總投資的83.12%，從而反映出非重點鋼鐵企業仍在繼續加快擴張之中；從效益上看據2012年中國鋼鐵工業協會統計的大中型企業鋼產量占總量的一半左右，而實現利潤只有15.81億元，民營和中小鋼鐵企業鋼產量與大中型鋼鐵企業基本相當，實現利潤卻高達180多億元，按噸鋼平均利潤計算，中小企業相當于大中型鋼鐵企業的11倍以上。今年前9個月鋼鐵行業實現利潤776億元，其中大中型鋼鐵企業為112億元，銷售利潤率為0.41%，不足工業行業同期平均利潤率（5.49%）的十分之一。民營中小鋼鐵企業達664億元，相當于大中型鋼鐵企業的6倍左右。為什么裝備水平、資源條件都占優勢的大中型鋼鐵企業卻比不過中小企業？是大中型鋼鐵企業工作沒做好嗎？當然在任何時候，個別企業間的工作差距都會客觀存在，但在整體上出現這么大的差距非屬正常。其實這個問題早在2010年就已顯現。當年大中型鋼鐵企業利潤率明顯低于中小企業。為什么會出現這個問題呢？為了弄清原因，筆者曾對2010年的實際情況做過一次較詳細的調查，現將主要數據抄錄于下。2010年國有大中型鋼鐵企業與地方中小企業效益差異比較：從2010年的效益情況看，民營、合資和地方小鋼廠的利潤水平明顯高于國有大中型企業。在中國鋼鐵工業協會統計的77家鋼鐵企業中，銷售利潤率超過5%的有16家，其中，國有大中鋼鐵企業中只有寶鋼集團和凌源鋼鐵集團兩家，其余14家均為民營、合資和地方小廠。唐鋼和國豐同在唐山市，距離不過20公里，前者銷售利潤率2.56%，后者為5.60%，高出一倍以上。港陸鋼鐵公司也是唐山市附近的小廠，利潤率高達8.38%，僅次于寶鋼（8.84%），位居全行業第二名。為什么國有大中型鋼鐵企業效益低迷甚至有不少企業虧損，而民營、合資和地方小廠卻能掙錢甚至掙大錢？為了找出原因，尋求迷底，筆者從經營環境的幾個主要方面的差異做了比較，算了幾筆賬。第一，由于用工制度不同帶來人工成本上的差異。民營、合資或地方小廠一般都是新辦廠，沒有或很少離退休職工負擔，國有大中型鋼鐵企業一般都建廠多年，有一大批離退休職工，他們的工資、保險、住房、醫療費用等負擔一般噸鋼平均分擔80元左右；民營企業人均工資2957元，國企為4411元，高出民企1454元，帶來人工成本大大提高；銷售收入工資率民營企業為1.39%，國企為3.43%，高出一倍以上，這兩組數字說明，在人工成本方面，國企明顯高于民企。第二，國企和民企承擔的社會負擔差異較大，不少大中型鋼鐵企業都是一個獨立的小社會，要分擔由社會負擔的醫療衛生、學校、醫院、俱樂部、公安等項社會費用，噸鋼平均分攤50元左右，民企卻很少甚至沒有；職工集體福利，娛樂設施等費用國企噸鋼平均要分攤50元左右，民企卻沒有；國家規定的各種保險、基金等開銷國企都按國家標準執行，噸鋼最低也要平均分攤60元左右。地方小鋼廠在執行中卻有很大的彈性。第三，由于收費標準不同帶來管理費用上的差異。從權威部門的統計數據看，2011年前9個月77家鋼鐵企業的噸鋼期間費用平均為355元，大部分大中型鋼鐵高達700元以上，有的達1000元以上，而許多小鋼鐵廠不足百元，相差600元以上。民營企業的管理費用、銷售費用、財務費用遠遠低于國有企業。其中民營企業期間費用率為3.12%，比國有企業6.61%，僅是國有企業一半；民營企業的管理費為75/噸，國有企業高達221元/噸，高出146元；民企的銷售費用為22元/噸，國企為60元/噸，高出38元；民企財務費用79元/噸，國企為120元/噸，高出41元。以安全環保費用為例，在貫徹落實科學發展觀發展低碳經濟過程中，安全環保門檻越來越高，治理費用逐年加大，這筆費用民營或地方小鋼廠都有一定伸縮性、靈活性。而國有大中型鋼鐵企業一般都要按國家規定高標準治理，其費用明顯偏高，按噸鋼平均分攤，要高出50元左右。第四，由于稅收標準不同帶來稅費優惠差異。各地政府為了加快當地發展，出臺不少招商引資優惠政策，對地方小廠又采取一些地方保護主義，對各種稅費給予優惠。這些優惠政策原有的國有大中型鋼鐵企業是享受不到的。粗略估計，在一般情況下，國有大中型鋼鐵企業與民營、合資、地方小廠相比一噸鋼平均多交稅費200元左右。第五，由于執行國家政策力度不同帶來政策成本上的差異。國家為控制鋼鐵總量，曾幾次實行限產。國有大中型鋼鐵企業都是嚴格按國家下達的指標執行，帶頭限產，從而大大提高了政策成本；地方小廠往往大打折扣，每次大的限產，往往只限了國企，放開民企。2012年在國家總量調控情況下，大中型鋼鐵企業產量下降，而中小鋼鐵企業產量迅速增長。據統計，2012年鋼鐵協會會員單位粗鋼產量為58959萬噸，同比下降0.6%，會員外中小鋼鐵企業生產粗鋼10195萬噸，同比增長24.5%，等于限了國企，放松了民企，在效益上肯定會帶來很大差異。以上五項合計，國企噸鋼成本要比民營、合資、地方小廠高出300元－350元。如果按公平競爭的原則計算，在國企現有噸鋼平均利潤基礎上增加300元，其利潤水平不是低于而是大大高于大部分民營和地方小鋼廠。從以上分析可以看出，由于稅費政策上不合理、不統一會給國企和民企不同類型企業的經濟效益帶來巨大差異，甚至在對國企和民企的業績評價上出現本末倒置現象。所以，要營造平等競爭的外部環境，對央地的稅收優惠政策一定要規范統一，按照專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策，充分發揮中央和地方兩個積極性，盡量為企業創造公平競爭的外部條件。

三、財政預算不科學，央地稅制不統一，加劇了鋼鐵行業的高消耗、重污染，要在改革中實現優勝劣汰

鋼鐵工業本身屬于高消耗、重污染行業，應該在落實科學發展觀過程中加大治理力度，向著節約資源、減少污染的方向發展。但目前，央地在項目審批和稅收雙重標準及地方保護的條件下，往往會背道而馳。加劇了鋼鐵工業的高消耗、重污染。按照國家制定的科學發展觀和鋼鐵工業發展實踐，凡是采用現代化技術裝備的大型鋼鐵廠，資源消耗低，污染排放少，屬于節能減排項目，國家在項目審批中理應降低門檻，優先安排。但長期以來有關部門的審批標準則越是大項目，門檻越高，要求越嚴，越難通過。越是小項目，標準越低，越好通過。而技術先進的大項目大部分屬于國有大中型企業，小項目大部分屬于地方中小企業，有些地方政府往往采取地方保護主義，使地方企業在投融資和相關政策上享受各種優惠，這樣，就使一大批技術裝備差、環保能力低的小鐵廠、小焦化廠、小燒結廠、小鋼廠、小鐵合金廠等“五小”優先入行，蜂擁而上，而使一些技術裝備水平高、環保設施完備的的大鋼廠被關在門外。甚至迫使一些大鋼廠為縮減規模化整為零，一分為二或一分為幾，不得不把生產和環保分開，先上生產，后上環保措施，使一些大鋼廠也加重了污染，使噸鋼平均資源消耗和污染物排放大大提高。從一些統計報表看，目前大鋼廠的綜合焦比只有500公斤左右，而一些小鋼廠的綜合焦比達650公斤，高出150公斤，提高30%，如果按去年產鋼7.1億噸計算，大鋼廠生產要比小鋼廠生產減少標煤上億噸，相應減少了大量污染物排放，而且帶來可觀的經濟效益。按目前焦煤價格1200元/噸計算，噸鋼節煤150公斤，使成本下降180元，7億噸鋼，可降低成本1260億元，更重要的是可以大大改變鋼鐵廠的社會形象，造福于人類和社會。面對這些問題，我們一定要按照《決定》中提出的深化財稅體制改革、投資體制改革，強化節能節地節水、環境、技術等市場準入標準，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產等指標權重，更加重視社會保障、人民健康、加大財稅體制改革力度，推進稅制轉型，由生產型向消費性轉變，加大營改增力度，堅持統一稅制，公平稅負，促進公平競爭原則，廢除央地在相關政策上的雙重標準，徹底鏟出滋生高消耗、重污染的土壤，改變鋼鐵工業形象，使鋼鐵工業盡快走出困境，實現健康可持續發展。

四、財政預算不規范、稅制優惠不穩定帶來鋼鐵工業布局不合理，集中度偏低，需要在改革中從源頭治理

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一、問題的提出

中國煙草行業作為一個年創利稅2000多億元的龍頭行業，為國民經濟做出了巨大的貢獻。近年來，煙草行業面對加入WTO和WHO的嚴峻挑戰積極推進行業改革，在“大品牌、大市場、大企業”的發展戰略指導下，采取了“工商分離”“資產重組”“品牌整合”等一系列改革政策，取得了重大進展。但在現行的分稅制財政分配體制下，高額的煙草稅收不但是維持地方政府財政收支基數的重要保障，而且也直接影響中央對其稅收返還數量的多少。加之煙草稅收主要在生產環節繳納，使卷煙的生產量與地方財政收入緊密關聯，國家對煙草行業課征的高額稅收成了地方財政的主要來源。在地方利益的趨動下，地方政府加大了對本地區煙草企業的行政干預和保護，實行地方封鎖，發展地方品牌，對外地卷煙進入本地市場設置障礙或嚴加封鎖，嚴重影響了全國統一規范、開放有序的煙草大市場的形成。

我國的卷煙生產量一直受到嚴格的國家計劃管理，卷煙生產指標與地方既得財政利益的緊密關聯，也使國家對各地卷煙生產指標的調整變得極其困難，一些優勢卷煙企業和名優卷煙品牌受生產指標的限制無法繼續擴張。可以說，現行的煙草財稅體制對我國煙草行業的整體發展形成極為嚴重的制約和影響，已到非改不可的時候。因此，積極研究和探討如何在國家財稅體制改革和煙草行業改革的大方向下，在既增加中央財政收入，又保證地方既得利益的條件約束下，設計出一個既可以調動地方政府參與煙草財稅體制改革積極性，又能有效消除地方政府過度干預，徹底解決目前困擾煙草行業發展的地區封鎖、跨省重組困難等問題的改革方案是非常必要和有意義的。

二、改革思路

（一）從調整稅收基數入手

1994年分稅制改革時，為保證地方既得財力，政府采取了一種“基數固定，增長分成”的方法來確定中央對地方稅收返還額。即中央以1993年的中央從地方凈上劃的收入數額作為對地方稅收返還的固定基數，1994年后稅收返還額以此基數按本地區增值稅和消費稅兩稅增長率的1:1.03系數逐年遞增，達不到此基數則相應扣減稅收返還額。煙草業是高稅行業，在這樣的財稅分配體制下，煙草稅收既影響到地方稅收返還的基數，又影響到稅收返還的增量，與地方財政收入緊密相關。地方政府在追求本地區財政收入最大化的目標下，必然存在著強烈的封鎖市場的動機。因此，可以考慮從調整稅收基數入手，使卷煙企業繳納的稅收與地方財政收入脫鉤，以減少地方政府對卷煙企業和市場的過度干預。

（二）從改變卷煙消費稅的納稅環節入手

作為煙草第一大稅的卷煙消費稅往往在生產環節征收，使得只有生產卷煙的地區，才能得到卷煙消費稅的利益，不生產只消費則得不到收益，因而，各地為了本地區利益的最大化，不管自然條件如何都紛紛建廠生產卷煙。為了保護本地區的煙草生產企業，設置地區壁壘、封鎖市場，結果必然導致煙草行業產業結構和市場的過度分散。卷煙消費稅在生產環節征收 ,客觀上造成了各地區之間利益分配關系不平衡 ,使得生產卷煙地區獲得的財政收益遠遠大于銷售卷煙地區，實際上起到了鼓勵生產抑制流通的反作用。因此，可以考慮將卷煙消費稅的征稅環節由生產改為銷售，借以切斷地方政府與本地煙草生產企業的利益聯系。通過征稅環節的改變使銷售量而非生產量成為地方稅收多少的決定因素，各個地區卷煙的銷售量受到人口規模、消費水平等因素的制約，地方政府很難加以控制，因此可以較好地減少政府干預。由產地征稅改為銷地征收后，地方政府要想多增加稅收，就得多銷售卷煙，只要是消費者喜歡的，不管是哪個地方生產的卷煙都可以銷售，抵制外省卷煙已沒有必要，困擾煙草行業發展的地方保護、市場封鎖問題自然而然地解決了。地方政府為了多銷售，會更加關心市場管理，更主動、嚴厲地打擊各種非法卷煙經營，這樣卷煙產銷量將會增加，中央和地方都將受益。

此外，納稅環節的改變還可以平衡工商企業稅負、減少企業避稅空間。目前，消費稅完全由卷煙工業企業承繳 ,導致了煙草稅負在工商企業之間的不均衡。據統計，從1994至2002年年底，中國煙草行業累計上繳稅金6660億元人民幣，其中卷煙工業上繳稅金5900億元，所占比重為88.6％，卷煙工業占據了絕對的比重。卷煙消費稅都由生產企業繳納，作為價內稅生產企業把這項稅費加入成本，對企業的成本壓力很大，加大了工業企業負擔，而且生產企業還沒有銷售出產品就要提前繳稅，也占用了企業的周轉資金，不利于卷煙工業企業的發展。卷煙工業企業由于稅負過重，1994年稅改后一段時期，曾出現普遍的“以商補工”問題，很多煙廠通過轉移定價的方式避稅，造成國家稅收收入的大量流失。

從以上分析可以看出，從改變卷煙消費稅的納稅環節入手進行改革，對煙草行業而言是較為徹底、影響更為深遠的做法。但是，以現有的條件看，改革的成本較高，操作難度也較大。首先，將納稅環節改在銷售環節會加大稅收征管成本。如果卷煙消費稅在單一零售環節征收，盡管稅基很大，可避免企業用轉移利潤形式偷逃稅。但煙制品市場需求量大，因其體積小、零售點過于分散，納稅人數量巨大，征管費用高，稅源難以控制，以當前的征管水平和征管條件來看不太現實。考慮到征收的成本和偷漏稅的問題，建議在生產和批發兩個環節同時征收，今后隨著征管水平和納稅意識的提高可逐步按國際慣例實現在卷煙零售環節繳納消費稅。其次，財稅分配政策調整難度較大。卷煙消費稅改為銷售地征收后，卷煙消費稅交得多的地域將從云、貴、湘等產煙大省向東部沿海主銷區轉移，這些地區的財政實力本就較東部沿海地區弱，如果產銷地的稅收返還基數不重新核定的話，會產生卷煙產區與銷區新的利益矛盾。中國尚處于建立規范的政府財政轉移支付制度的過渡期，完全通過中央政府的轉移支付解決上述問題，以中央目前的財力可能短期內做不到，而且原辦法已經運行了十幾年，各地已形成政策依賴，要重新核定產銷區的基數，操作上也會有一定難度。

三、改革方案設計

(一)將卷煙消費稅和增值稅從地方財政基數中和增收返還中扣除，以上一年（或三年平均數）為返還基數，確保地方財政利益。這樣，當地卷煙消費稅和增值稅無論增加或者減少，都不改變返還基數數額。這一方案以固定的稅收返還基數來確保地方既得利益，同時使煙草稅收與地方的稅收任務脫鉤，在一定程度上可以淡化煙草企業與地方利益的緊密關系，減少地方政府干預煙草市場的沖動。這一方案的調整只涉及到中央與地方稅收返還數額的計算確定，不涉及稅制的單獨調整或變動，所以不會增加稅收征管成本，易于操作，震動性不大。在宏觀財稅分配體制不變的約束條件下，是一個較為可行的辦法。

(二)將煙草的各項稅收合并為“煙草專賣稅”由中國煙草總公司統一向中央財政解繳，地方既得財力、地方財政困難與平衡問題，通過規范的財政轉移支付制度來解決。從長遠看，此方案符合國家財稅體制改革的大方向，既保證了各地既得利益，又能逐步增加中央財政收入，也不會增加稅收征管成本，并能使煙草稅收與地方財政收入徹底脫鉤。中國地域廣大、各地發展不平衡，建立較為完善的公共財政體制和財政轉移支付制度，需要一個相當長的過程和時期，這與處于內憂外患困境中迫切需要通過改革整合煙草資源，以提高行業整體競爭實力應對挑戰的煙草行業改革現實相矛盾。在地方財政日益困難而中央財政規范的轉移支付制度短期內無法建立起來的時候，這一方案無疑會帶來較大的震動，不易被地方政府接受。

(三)中央在承認地方財政原有返還基數的基礎上，將國家在產地100%繳納的卷煙消費稅，逐年遞減10%將其轉為在銷地繳納；經過10年左右時間，將在產地繳納的卷煙消費稅全部轉為在銷地繳納，同國際慣例接軌。這一方案是逐步推進的漸進式改革，所以震動較小，但改革須經過10年左右的時間才能完成，時間較長。

篇(7)

遺憾的是，在雙方激烈的攻防爭論之間，稅負高低及其計算口徑與方法反倒成為輿論的焦點，客觀上，便有意無意地遮蔽或忽視了財稅改革的根本問題與核心議題。

重點在于系統性重構

在筆者看來，稅負高低并不是稅制及其改革的根本要素與核心問題。試想，如果民意機關的納稅者涉稅意愿表達機制能發揮應有的作用，稅負高低還能成為這場辯論的唯一焦點嗎？或許在早些時候，這一問題就已經通過這個機制調整和化解了。因此，這場看似規模宏大的財稅改革方略之爭，自然難免“雷聲大，雨點小”，對實現“系統性重構”財稅改革目標于事無補，甚或延緩實質性財稅改革的自然進程與節奏。

其實，千百年來中國社會的每一次變法或改革，財稅都是核心內容與目標，商鞅變法如此，王安石變法如此，張居正變法同樣如此。從近代以來發達國家的現代化轉型實踐看，財稅變革也是重大的轉型契機與關鍵領域。

道理或在于，財稅改革是指對現行不適應國家治理新目標之公共資金管理活動體制機制進行創新和變革，是對現行公共資金收支管理活動體制機制進行創新、變革與完善的過程。既包括對公共資金收入體制與機制，即稅制的創新、變革和完善，也包括對公共資金支出體制與機制，即預算體制機制的創新、變革和完善。

而公共資金收支管理活動體制機制運行的最終目的，無非是為全體國民生產和提供高性價比的公共產品與服務。這意味著，這種公共產品必須是合意的，是全體或大多數國民所真正需要的。同時，其結構也是合理的，既有充足的基礎物質類的公共產品，也有滿足國民社會需求類的，比如尊嚴、自由等，更有可以滿足國民精神需求類的，諸如有助于促進每個國民創造性潛能發揮類的，高級精神藝術需求類的，等等。

當然，核心是這些公共產品的供給必須是公正平等的。理想情況下，基本權利層面公共產品的分配與供給，必須做到每個國民之間的完全平等，不能因為地域、職業、行業、出身等人為原因搞歧視，加劇不平等。但對非基本權利層面公共產品的供給，主要是準公共產品的供給，則必須遵從比例平等原則。唯有如此，方可既保證社會存在與發展的基礎穩固，同時又能涵養社會生存與發展的基本動力與首創精神，逐步接近財稅增進全社會和每個國民福祉總量的終極目的。

當前財稅體制存在背離財稅終極目的的情況，因此，系統性財稅改革應以化解這些主要問題為導向。

財稅改革期待更多的合意性

毋庸諱言，當前財稅體制存在的主要問題如下：

一是財稅體制改革多以具體目的代替終極目的。表現在：有人以為稅制改革就是為了“聚財”，凡征稅越多的稅制改革就越好。即以能否高效快速地“聚財”作為評價稅制優劣以及稅制改革得失成敗的唯一標準。以為財政預算改革就是為了“花錢”，凡能花錢，或高效花錢的財政預算體制及其改革就是優良的、可追求的。即以能否高效花錢作為判定財政預算體制優劣及其改革成敗的唯一標準。

二是財稅改革的合意性有所不足。主要表現在：征稅多少，征什么稅，向誰征稅，在哪個環節征稅，如何減免稅等重大事宜的決策權，尚未充分掌握在納稅者的手里。而用多少稅，用什么稅，向誰用稅，在哪個環節用稅等重大預算的決策權，也存在同樣的問題。

合意性不足的財稅改革，財稅權力的民意基礎大多不堅實，財稅權利與義務的分配也難以做到公正平等，大多只是重視稅負的“誰在負擔”等相對次要涉稅關系的公正調節，忽視了征納稅者根本關系的公正調節。而且，財稅法治也大多停留在淺表層次的“財稅法定”，突出征稅的強制性，忽視用稅的合意性與強制性。這樣，征稅用稅自然缺乏必要的限度。

同理，缺乏合意性的財稅改革，在經濟形勢大好之際或能勉強運行，但如果經濟形勢出現問題，財稅改革就可能成為社會關注的熱點。而財稅改革滯后所帶來的“錢袋子”效應，既可能是正面的，也可能是負面的。在企業經營困難，經濟大勢堪憂的時節，“錢袋子”問題的權重便可能主觀性地升格和加劇。

三是財稅改革的公正性。財稅改革不能只把注意力放在納稅人之間、征稅人之間、國家之間，以及人與環境之間涉稅權利與義務的公正平等調節方面，而忽視根本性的征納稅者之間權利與義務的分配問題。

表現在：區域之間、城鄉之間、行業之間、職業之間、代際之間涉稅基本權利與義務尚未做到完全平等。其實，每個國民的基本權利，完全源于生來便不可選擇地參與了社會共同體的締結。而且，每個人的這一貢獻是完全相同的。因此，每個國民自然應該享受共同體給予的完全平等的回報，這是每個國民和納稅者本應享有的基本權利。凡是借用這個共同體資源創獲財富越多者，自應按比例多交稅，但其享受的公共產品卻應該和其他國民一櫻完全平等。

坦率地說，上述問題的存在，主要是因為在社會主義初級階段，一些體制尚不完備。同時也由于財稅權力監督缺乏有效的“閉環式”制約制衡機制，難以全面防范財稅權力的濫用與尋租，使得一些公共資金的收支活動發生扭曲，背離了財稅改革的終極目的。

綜上，筆者對未來財稅改革的期許是：首先必須明確財稅改革的終極目標――增進全社會和每個國民的福祉總量。這是判定財稅改革得失成敗的終極標準。在征納稅者之間的利益尚未發生根本性沖突、可以兩全的情境下，必須始終高舉“不傷一人地增進所有人利益”的帕累托最優原則。唯有在征納稅者之間，利益發生了根本性沖突、不可兩全的情境下，方能慎用“最大凈余額原則”，即“最大多數人的最大利益原則”。

其次必須明確建立人道自由、法治民主的財稅改革目標，即建立納稅人和國民主導的財稅體制，讓公共資金的收支權力回歸每一個國民和納稅人。這是評價稅制改革得失成敗的最高標準。最后，必須夯實財稅權利與義務公正平等分配的基礎。關鍵是征納稅者之間權利與義務根本關系的公正平等分配。這是評判財稅改革得失成敗的根本標準。