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伴隨我國區域發展的不斷推進，區域公共管理研究正在得到更多重視。本文以近五年的文獻綜述為基礎，分別從國外研究發展、國內研究進展及趨勢、國內典型實例研究三方面，對區域公共管理研究的現實背景、核心概念、基本觀點、理論進展、具體問題等進行梳理歸納，并對區域公共管理的未來研究予以展望。

關鍵詞：

區域發展；區域公共管理；文獻

1引言

二十世紀后半葉以來，伴隨經濟全球化、區域一體化進程的不斷深入，各類跨行政邊界的公共事務與公共問題持續涌現，對傳統的以行政區劃為基礎的行政管理造成挑戰。在此背景下，區域公共管理作為一門新興交叉學科應運而生，迅速引起了一批學者的關注與探索?？傮w看，區域公共管理研究源于歐美，目前已形成比較成熟的研究理論及方法，能夠運用于歐美有關國家的經濟社會發展實際，典型如歐盟各國的一體化發展研究等。相比之下，區域公共管理研究在我國產生和興起的時間還不長，尚未形成較為規范的理論框架及研究方法。改革開放以來，我國的區域發展可分為四個階段[1]。在此過程中，雖然區域發展政策不斷調整、有所平衡，但各種各樣的區域公共管理問題仍然大量存在，體現出我國區域發展及其管理存在著差異化、復雜化特征。在我國當前的區域發展格局中，京津冀、長三角、珠三角已經成為中國經濟發展的三大增長極[2]。但即使在這些經濟一體化發展程度較高的代表性區域中，區域公共管理問題在很大程度上仍然制約著區域整體的發展。因此，梳理國外特別是國內區域公共管理的研究進展，進而明確我國區域公共管理研究存在問題和未來走向，顯得十分重要。

2國外研究發展

20世紀后半期，歐美國家率先開啟了區域公共管理的研究。總體而言，“歐美學者對區域公共管理的研究已形成了比較成熟的研究方法和多角度研究視角”[3]。其研究主要集中于：

2.1區域經濟學研究

歐美學者關于區域經濟學的研究起始于上世紀五十年代，當時“如何發揮區域政府或其他區域組織在調控區域經濟社會發展上的重要作用引起了學者們的濃厚興趣，區域發展理論隨之興起”[4]。隨后胡佛對區域經濟協調發展問題進行了研究。美國學者赫希曼指出，“區域中的核心區域在發展中會通過滴漏效應帶動周邊區域發展。而周邊區域的資源流入核心區又拉大了周邊區域與核心區的差距”，這一理論為“核心-邊緣理論”[5]。針對發展中國家區域發展失衡問題，劉易斯對“城鄉兩種經濟結構中政府的職能和作用進行了分析”[6]。

2.2政府間關系研究

綜合已有研究[4-6]，西方學者對政府間關系更為復雜的聯邦制國家結構研究相對較多。保羅増多麥爾曾研究了政府間橫向與縱向的關系問題。蔣永甫等研究者提到，“在全球化與區域化的大背景下，國家的政府間關系發生了新的變化，地方治理運動凸顯出來。這是因為，民族國家的權力有相對縮小的趨勢在多層治理結構中，地方組織的功能和作用被大大強化，相對于中央政府而言，地方政府和非政府組織更具有回應型。”[4]。

2.3政府間競爭研究

政府間關系研究的理論起點是:在市場成為配置資源的主要手段的情況下，政府間的競爭關系是難以避免的[4]。結合現有研究，政府間競爭理論已形成了較為完善的理論體系[4-6]。并且，政府間競爭存在多個層面，通常以中央政府競爭和政府主體間競爭為主。D.諾思的核心思想是國家間經濟績效競爭，實質也是制度層面的競爭。因此，政府的作用集中體現在提供有效率的組織經濟活動的制度安排和激勵機制上[6]?？挛鋭偤褪仿w認為國家開放政府就會相互競爭。而哈耶克、蒂鮑特等人探討了中央政府或地方政府間的競爭。蒂鮑特提出“用腳投票”理論。布雷頓對聯邦制國家的政府間競爭做了分析，明確提出“競爭性政府”的概念[5]。

2.4地區競爭力和區域創新研究

在地區競爭力研究方面，M.波特發展了如“國家競爭優勢”，“地區的競爭力”等經典理論。在“問題區域”和區域創新研究中，帕特南、摩根等對其進行了探討。學者們認為：地區政府公關制度績效的差異，與地方的社會資本存量息息相關[4]。帕特南的研究，開創了區域發展中的“宏觀社會資本”研究途徑。摩根探討了“學習型區域”問題，認為區域的競爭與發展要看其制度學習、制度模仿和制度創新的潛質和能力[6]。

3國內研究進展及趨勢

3.1區域公共管理概念研究

國內學者對“區域公共管理”概念尚未形成系統的解讀。國內現有研究集中在兩方面：一是對“區域公共管理”概念中“區域”內涵的研究分析；二是梳理區域公共管理概念與其他相關概念間的關系。

3.1.1區域公共管理概念中“區域”的含義

區域公共管理研究建立在“區域”概念的基礎上，陳瑞蓮等將“區域”定義為“基于地理或經濟邊界的同質性區域，可超出行政區劃的限制，包含多個行政區域或層級”[7]。蔣永甫等在《區域公共管理導論》中提到，“區域公共管理研究的區域更多是由人類經濟和政治活動擴展而成的。”梁帥認為“公共管理視角下的區域基于行政區劃又不被行政區劃限制”[8]。與以經濟區域作為重點的研究不同，雷穎劍認為，“公共管理視角下的區域既可以是社會區域和行政區域，也可是自然區域和經濟區域，這些不同類型的區域都有公共管理問題”[9]?？傮w而言，研究者們對區域公共管理概念中“區域”含義的理解較為統一。首先，“區域”的概念建立在行政區劃概念的基礎上，并且也以地理區域或政治區域的劃分為依據；其次，強調一種超越行政區劃的綜合性概念，且突出了經濟區域的重要作用。

3.1.2區域研究相關概念梳理

區域研究主要涵蓋三個核心概念：“區域行政”，“區域公共管理”與“區域治理”。研究者們通常將區域公共管理的概念置于整個區域研究的過程中進行比較分析，從而探討三個概念間的關系。區域問題的研究以“區域行政”概念為基礎，張緊跟與陳瑞蓮將其定義為，“區域行政指一定區域內的政府(兩個或兩個以上)為促進區域發展而相互協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置，提供更優的公共服務”[10]。相比較而言，陳瑞蓮認為“區域公共管理是以區域政府組織和非政府組織為主體的區域公共管理部門，為解決特定區域內的公共問題，實現區域公共利益而對區域公共事務進行現代治理的社會活動”[6]。劉仁春認為，“區域公共管理是在‘復雜性社會’生態環境下，區域內多元主體通過多中心混合治理模式提供優質公共服務，為實現區域公共利益最大化而進行的治理制度安排”[11]。伴隨區域公共管理的發展，“區域治理”概念也受到了更多學者的關注。楊心怡認為“多元化、多中心、網絡化、協商與談判等思想是各種治理定義的共同特征”[12]。陳瑞蓮認為“區域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益通過談判協商等方式對區域公共事務進行集體行動的過程”[13]。對比相關概念，“區域行政”與“區域公共管理”的區別體現在管理主體的單一性與多樣性。“區域行政”強調以政府作為單一主體而“區域公共管理”所涵蓋的行動主體內容更多元化,“區域治理”則強調多元主體的共同治理,三者之間是一個逐步遞進演化的過程。

3.2區域公共管理研究成果

國內區域公共管理研究主要以政府間關系研究、區域行政問題探討、區域創新研究以及實證研究四個研究視角為基礎，對我國區域公共管理存在的問題及措施進行了研究與探討。

3.2.1政府間關系研究

有關政府間關系的研究，大部分研究者對政府間合作關系的建立及協調進行了深入探討。陳瑞蓮提到，“隨著區域經濟一體化的發展,區域政府的合作已成為經濟全球化時代的重要發展態勢”[14]。張緊跟也認為，“協調政府之間的關系,促進區域經濟發展和協調地區間的平衡發展,是我國行政管理實踐中亟待解決的重大課題,也是公共行政學研究的一個新領域”[15]。林森認為，“對地方政府合作的探討有助于落實區域經濟發展政策，消除地區之間的差距，緩和資源浪費矛盾，但在地方政府合作過程中卻又存在著很多問題亟待解決”[16]。同時，部分研究者也以政府間不良競爭為研究視角探討政府間協作問題。劉軼男認為，“地方政府只是被動的接受中央政府的行政安排而聯系較少，因此合作領域受到一定的限制，相鄰地方政府間會出現惡性競爭，損害雙方利益”[17]。

3.2.2區域行政問題研究

陳瑞蓮曾探討我國區域行政問題，她認為“區域行政研究有助于推動中國政府管理實踐的現代化”[10]。但目前國內區域行政發展研究較為有限，尚未形成一個完整的研究體系。正如張緊跟等所說，“中國區域行政的研究成果還不多，一方面因為人們沒能對區域行政概念進行科學的界定；另一方面因為在行政學研究中，以政府為研究對象被簡單的引申為以國家/行政區劃為思考問題的基點，較少能夠超脫于國家之上考慮管理問題”[7]。

3.2.3區域創新研究

區域創新研究在區域公共管理領域中已受到較多關注。謝寶劍針對中國改革開放以來以及未來創新方向進行了總結研究[18]。陳瑞蓮以泛珠三角為例，多方位探討了區域政府的合作與創新[14]。近年來，也有研究者對制度創新進行了探討。范永娜認為，“新型的治理形態，要求政府打破行政區劃的枷鎖，建立健全行政區行政的制度與機制，在堅持可持續發展以及構建和諧社會的呼聲中奠定區域公共管理制度的基礎并構建出其政策框架”[19]。商曼認為我國區域公共管理中推進制度創新的有效途徑一是管理觀念的創新，二是區域公共管理政策的保障，三是區域公共管理制度的發展[20]。趙秋蘭等則提出，我國區域公共管理的制度創新路徑主要有四：轉變政府治理理念、加強和完善有關法制建設、促進區域政府間的團結合作以及改進政府績效評價體系[21]。從國內現有區域創新研究發展現狀看，相關研究者一方面對區域創新研究的宏觀發展進行了梳理總結，另一方面也以具體事例作為基礎進一步探討了區域創新的內容。針對區域創新實現路徑的研究，也為區域機制創新提出了更多樣化的路徑選擇。

3.2.4實證研究

雖然國內有關區域公共管理實證研究已開展數年，但取得的研究成果較為有限。雖然近年實證研究數量呈持續快速上升趨勢，但就研究內容而言，各實證研究間關聯度較低，未形成一個完備的研究框架。同時，相關研究所涉具體實例多集中在京津冀、長三角以及珠三角為等典型區域內。

3.3區域公共管理研究發展路向

由于我國區域公共管理理論研究尚未成熟且起步較晚，研究者們就現有的研究成果進行分析，對我國區域公共管理未來的研究及發展方向進行了總結與構想。

3.3.1區域協調發展研究

在我國復雜的地域與人口條件背景下，國內各區域間發展差距較大。為更好地實現區域間共同發展。陳瑞蓮認為，“今后的研究可以從地方發展權、發展行政學、制度分析、政府戰略管理等多個視角展開”[5]。

3.3.2區域公共政策研究

對區域公共政策的研究能夠更好推進區域經濟一體化，掃除貿易壁壘進而獲得收益。謝寶劍認為我國區域政策的不足在于：難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，區域政策實施過程中的協調機制不完善以及區域政策工具過于“簡單化”[18]。

3.3.3城鄉協調發展研究

城鄉協調發展是我國重點的區域研究問題。陳瑞蓮在其研究中強調城鄉二元結構問題。“中國城鄉二元結構問題是城市與鄉村兩種不同經濟行政區域之間存在著短期難以彌合的制度缺失，進而需要兩種功能區域之間進行制度協調、制度創新、制度重構問題”[5]。

3.3.4區域政府間競爭研究

依據現有的研究成果，我國研究者對于區域政府間合作已有較多的研究成果，但其中很少有研究者關注區域政府間競爭的問題研究。作為一種易引發區域性沖突與矛盾的公共行為，此研究問題應當引起更多研究者們的重視。

3.3.5區域政府間橫向關系協調研究

區域政府間橫向關系協調研究與上述區域政府間競爭研究均屬區域政府間關系問題的研究，但兩者在研究角度和關系的對比方向上存在較大差異。因此，研究者們的重點由區域政府間縱向關系的對比轉變為橫向的合作研究也成為區域公共管理研究的必然趨勢。

3.3.6區域發展與行政區劃變革研究

行政區劃是對行政區域的重新整合，不僅改變各區域在地理行政區劃上的分配，同樣也影響著社會經濟發展。蔣永甫等認為，“在區域經濟發展中，如何突破行政區劃的剛性約束，促進區域經濟發展，行政區劃變革已經成為區域經濟發展中面臨的需要加以解決的問題”[4]。

3.3.7“問題區域”的公共治理研究

“所謂問題區域，就是患有一種或多種區域病的區域”[5]。伴隨改革開放的不斷推進，經濟社會發展的不均衡導致諸多問題區域開始出現。雖然近幾年國內區域公共管理問題的實證研究有所突破，但研究者更多關注發展較快較好的典型區域，而對問題區域的研究較為有限。

3.3.8流域公共治理研究

流域公共治理因所涉地理區位較大而情況各異，所產生的環境問題更是顯得尤為突出。例如近幾年很多研究內容均涉及到流域公共治理問題，如長三角，珠三角等?？傮w而言，國內流域治理的相關研究在內容上研究領域較為分散且不系統，相關研究仍有待補充完善。

4國內典型實例研究

國內區域公共管理研究主要分為兩類：一是關于區域公共管理理論發展的基礎研究，二是對相關區域管理實例的分析與探討。據現有研究，研究者將國外區域發展實例作為參考，對我國研究提供了經驗借鑒（如對歐盟區域協調發展的經驗研究[3；25-26]），越來越多的研究者開始關注國內區域實例研究，以京津冀、長三角及珠三角的區域發展為典型代表。然而，我國的實例研究仍系統性不強。在近幾年我國典型區域發展研究中，研究者們所研究的問題較為復雜多樣，研究角度較為分散，使得研究問題難以對區域發展中的問題進行有效的分析。以我國典型區域京津冀、長三角、珠三角的區域一體化發展問題為例，在近五年的核心文獻中，研究者們對區域問題的研究角度整體上可分為以下四個方面。（1）基礎設施建設。例如京津冀一體化軌道交通協調發展研究和展望[27]、基于京津冀一體化的河北鐵路信息化建設研究[28]、高速鐵路對長江三角洲空間聯系格局演化的影響[29]等，均以基礎設施為區域發展研究的切入點。（2）生態環境治理。例如生態文明建設京津冀一體化的關鍵研究[30]，國家治理視野下的大氣污染區域聯動防治體系研究以京津冀為例研究[31]等。（3）產業發展研究。在典型區域的產業發展研究中，包括物流金融業發展研究、投資環境發展研究、旅游業的發展研究等。例如京津冀一體化背景下河北休閑觀光農業旅游的開發[32]、有關長江三角洲區域政策變遷與跨國公司布局演變的問題研究[33]。（4）其他問題研究。例如京津冀一體化背景下區域高端人才集聚的實證研究以天津市為例[34]，京津冀一體化視閾下北京市中職專業結構的調整研究[35]等文獻以人才培養與教育作為研究重點進行研究。除此以外，醫療衛生、文化發展等區域問題也引起了部分研究者的關注。針對近幾年國內典型區域發展的研究現狀，各研究者所研究的角度差異明顯，具體研究內容過于零散與細化，不宜對區域公共管理的整體發展進行把握，因此所反映出的問題也不成體系。總體而言，我國關于典型區域管理問題的研究正受到更多研究者的重視。但梳理近五年針對我國三個典型區域發展研究的核心文獻后不難看出，我國區域公共管理實例研究仍有待進一步充實提升。

5展望

國內區域公共管理研究主要集中在兩方面，一是基礎理論及其發展趨勢，二是理論與實踐相結合的典型區域個案。理論研究上，主要存在三方面問題：未對“區域公共管理”概念做出系統解讀；區域研究相關概念缺少明晰的梳理，部分研究者應用這些概念時，沒有做出區別與界定；研究視角不夠開闊。對此，應對區域公共管理的基本概念、理論等進行清晰界定與闡釋，同時積極借鑒國外研究成果，從中選擇適于我國發展實情的內容加以拓展，進而推動我國區域公共管理的理論研究進一步發展。實踐研究存在的問題，主要是研究內容較為分散，對于具體區域問題的研究不系統且有偏向性，多數學者都以典型區域為實例進行研究探討，很少有學者關注問題區域研究或如何以典型區域為參考來帶動其他區域的發展問題。以國外相關研究為參照，國內現有區域公共管理研究無論在理論還是應用層面，都處于起步階段，且研究者數量整體偏少，尚未形成一個研究共同體。為推動區域公共管理研究走向成熟，還有待更多研究者進行不懈探索。

作者：陸瑤 寇曉東 單位：西北工業大學

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篇(2)

關鍵詞：公共管理；工商管理；區別與聯系

公共管理與工商管理都屬于管理學學科范圍內，具有管理學的共同特征，能夠通過計劃、組織、協調等手段實現資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質性的區別，了解公共管理與工商管理間的區別與聯系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯位問題。

一、公共管理概念分析

公共管理概念是20世紀70年代被提出的，也是公共行政發展過程的必然結果，也是傳統公共行政面臨的困境與挑戰。公共管理即公共行政的延伸與轉變，二者沒有實質性的區別，但是公共管理更加注重社會公平與平等。公共管理的產生是公共組織的一種職能，主要目的是實現公共利益。公共管理包括很多內容，主要有行政管理、城市管理、發展管理等，是現代管理學科的重要分支，具有較為廣闊的發展前景。公共管理的核心是政府，通過對政策、經濟、法律等方法增強政府的管理能力，提高政府的管理成績和服務品質，促進公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進社會公共事物的進一步發展和促進社會公共利益的最大化。通過調節和控制公共資源來實現公共管理的職責，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創新的迫切任務。[1]

二、工商管理概念分析

工商管理研究工商企業經濟管理基本理論和一般方法的學科，主要包括兩方面內容，分別是制定企業發展戰略，管理企業內部行為。工商管理具有很強的應用性，是企業必不可少的行政部門。工商管理的專業性要求較高，通過對管理學、經濟學等知識的運用，通過現代管理手段實行企業管理和經營戰略制定，保證企業的生存和順利發展。作為管理學方向下的重要分支，穩定企業生存，促進企業發展是工商管理的重要目標。工商管理涉及內容較廣，專業性較強，對理論知識和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業順利發展的重要基礎。[2]

三、公共管理與工商管理的區別

1.公共管理與工商管理涉及領域不同

公共管理與工商管理涉及的領域有很大不同，首先，公共管理主要對公共領域負責，涉及的內容是公共問題。而工商管理涉及的是私人領域，是以企業為基礎，具有競爭性的工商企業。公共領域主要指政府機關和事業單位等，其中公共問題就是指社會成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關的社會問題。公共問題一般涉及面廣，問題復雜，包括環境問題、交通安全、食品衛生等，公共問題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個體，更多是對團隊或大多數人的影響。其次，工商管理涉及的私人領域則與公共領域截然相反，工商管理是對盈利性組織的管理，也就是企業管理，其基本性質存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產要素優化處理，目的是獲得最大效益。

2.公共管理與工商管理資源配置不同

公共管理的主體是政府部門，要想實現公共管理的有效實施，需要以公共資源控制為基礎，其中包括以下三方面：首先，公共權力。公共權力是政府實現公共管理的約束力和強制力，能夠實現對社會公共事務享有資源的合法資格進行管理。公共權力歸屬于全體社會成員，不歸私人所有。其功能是實現公共利益，具有權威性強、強直性強，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財力，最重要的是財力的控制。政府財力是公共財產，是政府從事公共事務的基礎。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權力是私權利，也是企業組織的一種力量。企業是一個能夠從事商品生產、流通等經濟活動的基本單位，通過對企業經營管理實現組織目標，其私權利包括約束力和產權。企業的私權由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質資源與人力資源的來源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報所得，因此，工商管理面臨市場競爭，更注重企業生存和發展。

3.公共管理與工商管理目標不同

以政府為主體的公共管理主要代表社會的公共利益，其本質是公共利益的好壞，其評價標準也以大多數人的利益需求為指標。公共管理更看重社會公平和社會公正，其目標是最大程度的維護公共利益，然后公平、公正的實現公共利益個體化分配，促進社會福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標是追求私人領域的利益最大化，其主體是經紀人，以市場規則為基本準則，被市場規范所操控。工商管理以效率為基礎，實現私人利益的擴大化。雖然工商企業也為國家財政作出貢獻，但其最終目的還是實現自身利益。

4.公共管理與工商管理運行機制和方式不同

公共管理通過運用公共權力進行公眾事務的管理，其運行機制的本質就是公共權力的運行機制，其基本依據是法律法規，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內容：第一，依法行政，依據法律的權力和條款進行公共事務管理，劃分責任，力求管理過程中的每個環節遵循法律法規。第二，法制監督。公共管理的全過程需要在法律法規的內部和外部監督下進行。工商管理是按照市場規律運行的，雖然市場經濟也需要遵循法律要求，但是這種規范只是外在的，市場經濟規律還存在隱性約束，維持市場的正常運作。

四、公共管理與工商管理間聯系

公共管理與工商管理同屬于管理學的重要分支，具有區別，又存在一定的聯系，二者是辯證統一的關系。公共管理與工商管理都以管理學基本理論、方法、知識為基礎，通過組織、控制、領導、決策、執行、監督等手段實現管理。在管理過程中，雖然管理對象不同、運行機制不同，但遇到的問題基本相同，例如組織問題、監督問題、執行問題等，對這些問題的關注和探究，構成了工商管理和公共管理間的共性問題，是二者最大的共通性。

五、結束語

綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學范疇內，二者在管理本質、管理領域、資源配置、管理目標和運行機制方面都存在區別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區別與聯系，有利于公共利益和私人利益的長遠發展。

參考文獻：

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關鍵詞:公共管理;公共利益;關系

一、公共管理和公共利益的界定及特點

（一）公共利益

要區分公共利益之前，我們首先對利益做一個簡單的界定。利益是屬于每一個人的生存和發展需要的，我們可以選擇不使用我們的利益，但是擁有利益卻是每個人的權力。第一，利益的需求具有普遍性。利益的需求因人而異，但是每個人相同的是都會有利益的訴求。不分性別、年齡或者高低貴賤，在這個各方面偉人和普通人一樣需要利益。第二，利益的表現形式有兩種，即精神層面的和物質層面的，不管是以哪種形式表現出來的，都需要一定的物質載體來體現，在這一方面具有客觀存在性。第三，利益是人們生活中所必須的，比如生存和生活。第四，相對于主體來說，利益算是客體，但是在需求上與主體是具有一致性的。公共利益我們可以看成兩部分進行理解，它主要包括了公共和利益兩方面內容。由于公共這個含義比較難以理解，從而促使公共利益研究比較難以做出比較明確的界定。第一，相對于個人利益而言，公共利益的受眾范圍更加廣泛，即全體社會人民，包含的內容十分復復雜。通常來講，利益和需求之間是有著相應的關系的，個人利益的簡單加總并不構成公共利益這一概念，也不一定會滿足所有人的需求。比如，公共廣場、公共汽車以及公共環境等，彰顯的并非是單個人的訴求，而是盡量做到使每個人都能享受到公共利益帶來的好處，因而公共物品和私人物品所顯著的區別就是公共物品具有非排他性。第二，公共利益最重要的特點就是共享性，即建立在社會會上的每個人對自己應該享受的公共利益平等索取的基礎上。盡量使社會上的每個人平等的享受公共利益，但是也并不排除公共利益在實際的分享中會存在著不公平的現象。例如，把社區看成是一個公共場所，社區的居民在社區中所享受到的可以當作是公共利益，但是份額可能會不一樣，可能會多一點，可能會少一點，不會實現絕對的公平。即便是某些居民已經在這個社區里面生活了很長一段時間，他們所分享得到的利益還是會存在一定的差異。要想解決這種沖突，主要由兩種方式：一是為了防止公共利益受眾不均，應對其中的差額進行控制，避免份額繼續擴大，盡量追求公正平等。二是在分配的過程中，若發生擁擠，可以采用收費的方式保證公平分配的順利進行。

（二）公共管理

公共管理除了要依靠政府的力量，還需要結合社會的力量，既需要法律規范的約束，也少不了道德觀念的制約，再加上一些新的技術和觀念在公共領域的輔助，這樣公共管理才能更好地服務于人民群眾，在政治經濟和文化思想的各個方面發揮應有的作用。政府和社會力量在公共管理領域的有效結合，能夠有效提高社會治理的效果，為人民群眾多謀社會利益。所謂的公共管理就是和社會性質相關的一系列管理活動，這個過程由政府機構和非政府機構共同參與，共同致力于為人民創造更多的公共利益。公共管理是一種手段，是一種以實現公共利益為核心的重要手段，而政府和非政府組織在此過程中就充當著主體的作用，而政府在這其中處在一個統籌全局的領導地位，利用各種法規和權利影響著公共管理向著正確的方向發展。然而隨著公共管理的進程不斷前進，政府和非政府的力量在這個過程中也有了輕微的變化，非政府組織的力量不斷壯大，很多社會保障方面的管理工作將由政府一方轉移到非政府一方。

二、公共管理以及公共利益之間的關系

公共管理的主體所做的努力是公共利益實現的保障，包括政府和非政府機構，政府在此過程中應該給予充分的政策指導。在公共管理中，群眾的意見和建議是十分重要的，因為畢竟群眾才是公共利益的最終享有者，政策的制定要從公共利益的角度出發。然而，目前我國在公共管理領域還存在著諸多問題，各相關方經常會在某些重大政策的制定方面出現難以協調的局面，影響整個大局的實現。而政府在這其中應該起一個主導大局的作用，統籌全局、協調各方，從公共利益出發，避免個人利益和公共利益出現沖突的局面。關于公共管理和公共利益之間的關系應該是相輔相成，共同促進的：公共管理是公共利益的實現手段，也是保障，公共利益應該是公共管理需要最為核心的目標心，具體體現在以下兩方面：

（一）公共利益是公共管理的價值來源

人們的行為是具有一定的利益性和導向性的，更通俗的一點說就是和經濟人的假設是類似的，人總是從自身的利益出發，這也就是創造價值以及實現價值的一個過程，沒有利益，價值無從談起，換言之，沒有利益，價值也就無從體現。在利益的驅動下，社會才有了前進的動力，對公共事務管理就應當實現公共的利益，不能單純管理而不顧公共的利益，那樣公共管理的價值和意義從何體現呢？

（二）公共利益決定公共管理的形式

上面我們說過，人們對于利益的需求一方面是物質的，即外在需要，一方面是精神層面上的，即內在需要，即便可能不被每個人都意識到，但也實實在在存在的。而公共管理的目標是為了公共利益的實現，力求滿足兩方面的需求。但是公共利益又不是受每個人的意愿左右的，公共管理也不能滿足每個人的需要，政府利益屬于公共利益的表現形式之一。政府在實行公共管理職能的時候，保障公共利益實現自身職能。但是，在公共領域的利益和個人利益之間，個人一般會選擇維護自己的利益，對公共利益采取漠視的態度。作為公共管理的主體，此時就應該試圖協調二者之間的利益沖突。政府作為公共利益的實踐者和創造者，就應該時刻牢記切實保障人民的利益，做到以人民為中心，為人民服務。

三、關于公共管理中的公共利益的思考

（一）公共利益的考量標準不全是依據需求者數目

在進行公共利益的決定時，如果所有人的趨向都是相同的，那么問題就簡單了，大眾的需求就是公共利益的體現。比如，在經濟社會發展過程中，大家對公共產品的需求，對公共利益的趨同，大家一致需求的公共產品或公共服務，容易使人們在公共管理領域作出決策。但是當人們的利益存在分歧的時候，是否還存在公共利益，或者說是否大多數人的需求就是公共利益？事實可能并不完全是這樣。公共利益的衡量標準之一就是，這種公共利益被多少人需要。被大多數人需要或認可的自然是具有共享性的社會利益。但是還有兩種特殊情形：一是并不是大多數人需要的社會利益，可能只有少部分人需要，但是由于社會的分享性，這同樣可以稱之為公共利益。二是這部分利益可能只有少數人需要，但是卻對多數人產生影響，他可能由于這少部分人的接受而是其余的大部分人不得不被動接受，通過合法程序實現。公共利益不僅僅是絕大多數人需要的，更不能以人數的多寡。其實，公共利益的決定性特征應該是，這種利益是否具有分享性，能否通過分享性為社會上的大多數人認可，并創造福利。

（二）公共利益的領域不局限在一個狹隘的范圍內

傳統觀念認為，公共利益表現在個人利益和國家利益發生沖突時，所選取后者時所做的抉擇，即公共利益其實和國家層面的利益是一樣的，這樣的說法就減少了各種層次的公共利益和國家整體之間的沖突。然而，社會分享性中的“社會”不是一個泛泛的概念，是具有一定的層級性的。在我國，社會既可以指全國范圍內，也可以小到一個省市縣等行政區域，這樣在空間層面，社會的范圍就有了區分。因此，各層次之間的公共利益既可能與國家利益是一致的，也可能是沖突的。既然公共利益的評判標準是具有分享性的特征，社會的范圍也有層次之分，就必然存在著不同層次的公共利益，它們之間既有共同點，也有不同點。具體到某個層級，在公共管理中可能首先要考慮的就是本層級之間的利益，但是又不得不協調它與其它層級之間的利益問題，他們之間既有重合的部分，又有沖突的矛盾所在。所以，在利益博弈的過程中就要注意協調各方的公共利益，妥善處理好各種利益沖突問題的發生。在過去傳統的政治思想支配下，將政治領域的公共利益和其他公共領域的公共利益混淆在一起。然而，公共利益確實是在經濟、政治和文化的不同領域擁有不同的形式。某一個單一領域的利益涉及并不能夠稱之為公共利益，譬如只看見經濟領域的公共利益而忽視政治層面的，無異于斷章取義，結果必然導致不同領域間的公共利益不斷發生沖突。因此，我們不能認為的將公共利益的概念割裂開來，否認利益博弈的存在。公共利益既然存在于不同的領域，就必然也會有強弱之分，形成多元競爭的局面，在這其中的分歧需要不斷進行整合，對外形成一致，才能保證各方面的公共利益實現均衡發展。

（三）公共利益并不一定完全體現核心價值理念

按照抽象和具體進行分類，公共利益是可以分成兩類的。抽象的公共利益往往體現在精神和思想觀念層面，這個層面引領著市政府公共管理的方向，人們在精神層面判斷著政府公共管理的行為是否合情合理。具體的公共利益則體現在我們能夠用具體的標準去衡量的方面，多表現在物質和事實上面，更為具體一點就是公共產品等各種有形的實物。正是因為公共利益擁有具體和抽象的雙重特征，公共利益既可以看作是公共管理要實現的核心目標和指導思想，也是公共管理的衍生品。目前，對于公共利益的理論研究將重點放在抽象層面，闡述公共利益與核心價值觀念的內在聯系。正因如此，公共利益才承載了人們越來越多的關于價值觀的訴求。然而，事實層面上的公共利益在又是十分具體的，人們可以切實接觸到公共服務和公共產品。因此，這兩個層面定義的公共利益難免會產生不一致的問題。

（四）公共利益的最終判定重點在于結果

公共利益事實上是客觀存在的，在公共管理中要試圖滿足大多數人的需求或者利益。但是也無法避免，社會上存在的一部分人，將他們主觀認定的利益強加到公共利益的概念上面，搭著“公共利益”的旗號，謀取個人的利益。對這種行為判定標準就是：從動機出發，結合過程和結果，然后綜合判定，其中的重點在于結果。我黨的宗旨就是“全心全意為人民服務”，這一點用在公共利益上面也是說得過去的，就是以人民的滿意為衡量標準，讓人民群眾來判定公共利益的最終結果。

參考文獻：

[1]接志波、徐金娟．論政府公共管理中的公共利益及其實現．青島農業大學學報(社會科學版．2007．

[2]朱長臻．論政府公共管理中公共利益實現及對策．經濟．2016．

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通常情況下，我們認為森林資源具有公共物品的性質。眾所周知，在經濟學上，物品一般被分為公共物品和私人物品兩類。公共物品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性以及受益的非排他性這三種特點。從這三種特性來看森林資源則會發現，森林資源與這兩者都有類似的地方，并不好做出絕對的評判。而從另外一方面來看，在資源系統中存在著資源單位的可分性，從而資源單位的使用會引起邊際成本的上升，從這一方面上看，森林資源單位的使用和占用與私人物品相似。除此之外，林業資源作為人類賴以生存的生態環境是市場所不能供應的，因而從這一意義上講林業具有公共物品的性質。然而森林資源還具有實物價值、觀賞價值、生態價值等三種社會價值。不過這些社會價值難以度量，難以確定，從而市場不可以完全提供，因此森林資源必然是公共物品。更為嚴謹地說林業資源具有準公共物品的性質。

二、全球環境的惡化與綠色運動的興起

近些年來，全球環境在不斷惡化，尤其是工業污染在不斷加劇，溫室效應不斷嚴重，土地沙漠化現象上升，空氣污染、水污染等此起彼伏。據預測，在未來五十年內全球平均氣溫將升高2～10℃，其結果將使得不少島嶼與沿海地區被淹沒，導致世界上百萬個物種在未來50年里滅絕。全球環境的態勢要求各國政府與人民共同采取行動以阻止其進一步的惡化。1992年，多國制定了《聯合國氣候變化框架公約》，該公約強化了各國政府的環境保護職能，尤其是林業的公共管理職能。我國政府也對保護環境采取了積極政策。在我國，黨的十強化了生態文明的理念，在全國范圍內推動了生態文明的建設，在政策上給予環保支持。綠色運動對我國社會各個方面都產生了深刻的影響，加強林業公共管理的研究作為保護生態環境的一項切實可行的措施有利于政府相應職能的實施，能夠有效地回應社會的環境保護需求。

三、林業公共管理研究的必要性

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關鍵詞：新常態 公共管理 困境 出路

一、新常態的概念和新常態環境下對公共管理工作的期許

1、新常態的概念及內容。所謂新常態，也是常態，但它是對以往的常態現狀通過實踐和證明，進行否定后，又形成的一種新的常態模式。這是一個社會的話題，更是一個經濟的話題。在經濟發展環境中，新常態主要表現為經濟總量的核變式增長以及國家或區域內經濟發展模式的嶄新狀態中，表現出的相關政策制度、人的思想認識、經濟發展環境的不斷優化等各個方面的同步配套的發展，從而形成一個健康、有序、快速的經濟發展狀態。對于政治和社會發展的新常態，則主要是在全民政治思想的進步、政策法規的健全完善、社會和民生服務中科學化管理的有序開展和有效進行等各個方面，從而進一步達到國富民安、生有保障、安全自由、民主集中的治理成效。當然，新常態還包括文化輿論領域、法治領域、農村建設領域等多個方面。新常態的形成，標志著我們中國特色社會主義建設的偉大事業和建成小康社會、實現中國夢的步伐有了實質性的推進和成果。

2、新常態環境下對公共管理工作的期許。公共管理工作是以政府政策為基礎，以公共管理部門為依托，以社會力量為基礎，以保障以社會民生為主的公共事務為主的管理工作。公共事業管理的工作手段主要是在常態環境下，依照國家和地區的政策法規、風土民情、社會和民俗需要，對公共事務進行綜合治理和管理的行為，從而協助政府提升社會管理能力和公共服務質量，實現公共利益和效益的最大化，最終達到人民的滿意，它是公共服務工作的基礎保障。新常態環境下，隨著政府職能和工作實效性的轉變，公共管理工作的責任區域和責任份量較以前有很大改變和提高，社會和民眾的需求標準也不同與以往，所以在新常態環境下，公共管理工作不能再像以往那樣淺嘗輒止，它承載著國家、政府、社會和人民的殷切期望。所以，公共管理作為公共行政和公共事務的一部分，它就是一個專門的職業。

二、新常態環境下公共管理面臨的困境

比較飛速發展的知識經濟和社會需求，再看我國目前公共管理工作的發展現狀，會發現存在很多突出問題和不足之處，這不是空穴來風，是社會和民眾的普遍反映。公共管理工作不能與時俱進阻礙了國家政策的有效落實，制約了社會的長足發展，影響了人們的生活質量。只有清醒地看到這個不足，明晰地分析我國公共管理工作遇到的困難，我們才能找準病灶、有的放矢。

1、政治體系與政治能力之間存在目標與現實的差距?？v觀前我國公共管理共作制度的實施和舉措的落實，會發現如全面化民生、民主化決策、法治化治理、縱深化滲透和普惠化涉及等方面做的還是不能盡如人意的。但持樂觀的態度看，我國大部分地區的法治管理、文化和經濟環境的發展以及各方面民生舉措的實施，還是比較平衡、融洽和有效的。這說明當前我國雖然公共管理工作大的形勢是好的，但政治體系和政治能力之間仍存在目標與現實的差距。

2、公共管理工作服務制度的落實舉措還比較薄弱。在公共管理工作中，在很多時候還存在制度和舉措落實不到位，工作人員落實舉措的能力不強、手段不新的地方。公共管理工作是需要實際的設施、工具和工作人員的具體操作行為來完成的，但隨著政府和公共管理部門觀念的滯后和工作的被動，很多舉措已經不適時宜，很多設施和工具也已跟不上社會和民眾的實際需要了。

3、公共管理工作者職業素質和業務能力有待提高。公共管理工作者的職業道德水平、職業素質和業務能力對公共管理工作開展的效果起到的是至關重要的作用。反觀目前我國公共管理工作者的綜合能力和服務水平，普遍感到距新常態環境下社會和民眾的需求還有很大的差距，現有制度舉措中還存在很多與社會和民眾的需求不相符或不能滿足的方面。如果我國公共事務管理工作者的工作能力仍得不到行業重視，長期保持現有水平的話，那么將形成惡性循環，對管理效果產生嚴重的負面影響。

4、政府和上級政策與基層實際需要相脫離的矛盾。有很多時候，還存在上級的想法是好的、政策是對的，但到基層的落實中就走了形、變了味的現象，或有些政策落不到實處，從而得不到社會和民眾的認同。在公共管理工作改革的過程中，有很多這樣現象的出現，影響了政策的落地和執行效果。

三、新常態下公共管理的出路

1、提高公共管理主體的管理能力。公共管理工作的管理能力決定著管理工作的效果。若要提高公共管理工作的實效性，首先要做的就是想方設法提升它的管理能力，公用事業管理單位要擔起主體責任，不斷強化和優化自身管理能力，不斷拿現有的管理方法與社會和民眾的需要做對照查擺，查找管理工作中的不足，不斷提高業務人員和執政人員的工作能力，同時還要倡樹和呼吁人民群眾樹立一個“公共管理人人有責的”大局意識，實現全民參與。

2、加強對公共管理技術手段的創新力度。不斷加強公共管理技術與手段的創新，不斷改變政府管理人員的思維方式，轉變政府管理模式，將原來單一陳舊的管理模式轉變為豐富新穎的現代管理手段，并充分利用當前的計算機技術、互聯網技術提高管理效率，真正提供在公共管理領域上技術的支持，從而保障我國公共管理事業的創新與發展。

3、推動上層改革設計方案的實施。我國長期的歷史可以證明，上層的改革設計方案及相關政策規范的出臺，落腳點受益人都是社會和民眾基層，但上級很多好的政策規范卻由于基層的綜合工作基礎和執行力以及因地制宜的水平有限而得不到有效的落實。所以政府在政策頒發的同時，一定要兼顧重視政策執行的可行性和可持續發展的科學性，以確保政策的落地效果。同時，在公共管理工作改革過程中還要將體制制度的創新放在突出位置，要不斷適應新常態環境下的需要，真正實現上層與基層的有機結合。

4、創新并重塑公共管理的正確價值體系 。在意識形態方面，要構建社會主義核心價值體系，營造法治、民主、公正、公平的環境；在政治制度方面，要嚴格遵守國家相關的法律法規；在意識形態方面，要實現制度設定與監督，充分發揮管理者的表率作用，最終促進優良價值體系的形成。

參考文獻：

[1]趙曉倩.新常態下公共管理的困境與發展策略研究[J].管理研究， 2016（4）.

[2]張再生，白 彬.新常態下的公共管理：困境與出路[J].中國行政管理，2015（3）.

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興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價?！盵2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。

其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力?？腕w的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。

第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。

張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產生的歷史必然性

公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。

社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較

社會形態農業社會工業社會后工業社會

治理制度權制法制德制

治理模式權治

（統治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務型模式）

社會角色身份契約合作

社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心

社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性

信任關系習俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實質性）

>核心價值秩序效率、公平服務

權威類型權力權威法律權威道德權威

主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神

總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。

社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。

三、公共管理治理模式的實現途徑：德制

1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。

2.“德治”實現的關鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。

公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。

德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。

篇(7)

政府組織機構是政府實現對社會公共事務組織、管理、協調、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設置理念直接體現行政管理模式質的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機關)運用依法獲授的國家公共行政權力，在法律原則規定的范圍內運用行政裁量權，以行政效率和社會效益為基本衡量標準，處理公共行政事務的進程和活動。

行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調政府與社會的關系，意味著政府處于與社會政治、經濟、文化水融的狀態之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經發明過兩種行政管理模式:統治行政和管理行政。統治行政是傳統等級社會中的行政管理模式，在現實的公共生活中，統治行政模式在許多國家已經成為歷史陳跡;管理行政產生于近代社會，并在本世紀最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領域，機構膨脹的趨勢不可遏制，在擔負公共管理職能時，往往有公共預算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。

20世紀70年代以來的行政改革中出現了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發達國家，管理行政模式在經過一段時間發展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現。當初，人們試圖通過對“管理行政”進行調試和修補來解決問題，但當這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。

二、新公共管理的發展及理論價值

1.發展歷程

新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進人了新公共管理時代。

2.理論意義與價值

與工業社會相適應的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構，無法對社會做出靈活快速反應，而且行政機構規模和公共預算最大化的傾向，易于導致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀80年代，西方發達國家以新公共管理理論為導向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構，要求政府應該從公共服務的提供者變為公共服務的監督者，公共服務應以顧客為導向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統公共行政學的研究范疇，傳統公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監督、行政效率等，而新公共管理把當代西方經濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中，具有一系列的創新研究主題。

三、新公共管理的理論與實踐模式

新公共管理基本主張強調經濟價值的優先性與市場機能，強調運用企業管理的哲學和技術，強調顧客導向和結果導向的行政風格等?；谶@些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎上，從不同視角可以總結出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統、規范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。

1.企業型政府模式

“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區擁有的政府，授權而不是服務;3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業心的政府，有收益而不浪費;8)有預見的政府，預防而不是治療;9)分權的政府，從等級制到參與和協作;10)以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。企業型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業一樣，而是認為政府必須在市場機制下，引進競爭機制，使政府更具活力。企業型政府的理論給傳統公共行政帶來了新的變化，企業型政府引起的公共行遷見。

2.行動中的新公共管理模式

有些學者如英國學者費利耶則認為，并不存在統一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創。在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。

(1)效率驅動模式。這是西方政府改革運動中最早出現的模式，它在20世紀80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術引人公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。

(2)小型化與分權模式。這種模式在20世紀80年代雖然沒有像效率驅動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀組織結構的變遷密切相關，組織發展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，也同樣出現在公共部門。

(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀80年代興起的企業文化管理新潮相關，部分反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。

(4)公共服務取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。

3.政府未來的治理模式

美國一些公共管理學者提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結構、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。

雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調職業化管理，有明確的績效標準與績效評估，實行項目預算與戰略管理，強調顧客至上，實現公共服務機構的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關系。這些要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。

四、借鑒新公共管理思想，推進改革

新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了西方公共行政的發展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了其經濟與社會的發展，增強了其在國際社會中的競爭力。

隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮我國政府在完善社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，如何提高公共行政服務的效率，實現公共行政管理的現代化，對此，有必要進行深人的研究。

(1)強調政府的企業化管理與管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象，新公共管理強調政府公共管理應像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。

(2)將科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域。盡管政府公共管理與企業管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業管理的方法來管理公共事務并不合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理重視投人和產出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責任感，又可更

為科學地衡量管理人員的工作業績。

(3)將競爭機制引人政府公共服務領域，提高公共服務的效率和質量。為了提高我國政府在公共服務領域的水平，在加強對提供公共服務宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務領域，開放公共服務市場，并在一定范圍內允許私營部門進人提供公共服務的領域。如在具有壟斷性質的基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，產生更好的經濟和社會效益。

(4)公平、效率的價值協調。公平與效率是人類社會發展的兩個坐標，同時也是公共管理追求的理想狀態。西方新公共管理變革于傳統行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當公共管理應社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質而言，對有效地增進與公平地分配社會公共利益，都應認真考慮。在政府與市場的關系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關系。

(5)防止權力腐敗的趨向。新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據。由于把公眾的滿意度作為追求的目標和評價標準，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時，新公共管理由于實行公開競標，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監督之下，使公共權力不僅在制約機制之內得到監督，而且必須接受整個社會的普遍監督和制約，從而降低了權力異化和謀取私利的行為。