序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共政策學論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

近年來，許多學者都探討了公共政策學的教學方法改革，但研究較為籠統(tǒng)，對公共政策學教學的特點缺乏針對性，忽視了調動學生的學習積極性和主動性，實際效果也不如人意。下面探討PBL教學法與公共政策學教學特點的契合。

（一）PBL教學法的內涵

PBL（Problem-BasedLearning）教學法是以問題為基礎的教學方法。1969年由美國神經病學教授霍華德•白瑞斯在加拿大多倫多的麥克馬斯大學首創(chuàng)。它是一種讓學生通過分析問題和解決問題的過程來理解并掌握知識的新型教學法。PBL教學法提倡讓學生通過自學、討論、研究和合作解決問題，著重培養(yǎng)學生的自我學習能力，提升學生分析問題和解決問題的能力。教師在授課過程中的作用是及時提供知識上的幫助和研究方法的指導。

（二）PBL教學法與公共政策學教學的契合

由于PBL教學法比傳統(tǒng)的案例教學法、情景模擬法等更能適應公共政策學的教學需要，因此與公共政策學的學科特點有很多契合之處。

1.有利于調動學生主觀能動性

在公共政策學教學中，學生對政策問題的認識往往停留在表面，難以深入，原因在于學生學習的主動性不夠，而公共政策問題的交叉性和綜合性則要求學生必須在課后主動學習相關背景知識，這在課堂有限的課時內是無法完成的。PBL教學法突出以學生為中心，以問題為導向，通過學生圍繞問題查資料、開展小組討論等學習活動，變被動接受為主動尋找問題答案，使課上與課下有機結合，從而有利于充分調動學生學習的主觀能動性。

2.有利于構建循環(huán)學習模式

公共政策學各章節(jié)具有較強的連貫性，一個公共政策問題可以在不同章節(jié)從不同角度予以闡釋和理解，這就決定了公共政策學的學習是一個循序漸進的過程。PBL教學法以問題為基礎，以問題的解決過程為核心，很好地契合了公共政策學教學的延續(xù)性和主觀性特點。從提出問題開始，學生通過查資料，補充相關理論知識開始基礎學習；然后通過研究、討論等學習活動，進入深入剖析問題階段；最后提出解決問題的方法和途徑，給出相應的解決方案或政策建議。通過循序漸進的學習過程，帶動學生進入“提出問題—學習—思考問題—學習—解決問題”的循環(huán)學習模式中，有利于提高教學的質量和學生的應用能力。

3.有利于發(fā)揮教師的指導作用

在以往的公共政策學教學中，常常會發(fā)生教師的作用與課程要求不相適應的情況，要么“滿堂灌”，要么“蜻蜓點水”，難以真正提高學生分析問題和解決問題的能力。采用PBL教學法，教師在指導學生解決問題的過程中，要給學生指明學習的方向，并營造有利于開放性探究學習的氛圍，遵循自主性和探索性原則，把自己的一切教育行為定位于支持和幫助學生自主學習和自我解決問題。從而有效轉變教師的角色，發(fā)揮教師在課程理論與實踐教學全過程中的指導作用。

二、PBL教學法在公共政策教學中的應用

（一）教學內容體系的梳理與問題引導

在應用PBL教學法過程中，首先要向學生介紹課程的理論淵源和框架體系，使學生對公共政策學的內容體系和教學目標有宏觀的認識，在此基礎上解決以下問題。

1.課程總體認識要準確

教師的主要任務是引導學生準確把握課程的內容體系，對各章節(jié)的內在邏輯關系有清晰的認識。首先，在政策科學理論的演變上，學生要能準確理解，并與政策實踐的發(fā)展相聯(lián)系；其次，對政策的制定、執(zhí)行、評估、調整、監(jiān)控和終結等各章節(jié)的內在聯(lián)系和相互銜接要進行詳細介紹，使學生樹立公共政策是一個動態(tài)發(fā)展過程的概念；最后，要對公共政策學科的發(fā)展方向和理論進展有初步了解，從而促進學生把現(xiàn)實問題與政策學科發(fā)展聯(lián)系起來，有利于深入掌握課程內容。

2.公共政策問題的引導

在對整體教學內容體系和理論框架的講授過程中，按照PBL教學法的原則，應該對學科的理論問題和政策實踐問題進行相關引導：一要引導學生對身邊的公共政策從理論的視角去理解和認識；二要引導學生學會從政策過程角度發(fā)現(xiàn)和分析現(xiàn)實中存在的政策問題，從而在宏觀層面使學生逐步養(yǎng)成在理論知識的學習中發(fā)現(xiàn)政策問題。

（二）教學章節(jié)的內容設計與問題研究

1.精心設計教學章節(jié)的內容與傳統(tǒng)教學方法不同

PBL教學法不僅要實現(xiàn)知識和技能在師生之間的位移，更重要的是要培養(yǎng)學生在構建知識體系的基礎上發(fā)展有效解決問題的能力，從而達到學生自我學習、自我培養(yǎng)的目的。這就要求教師必須從理論知識的掌握和運用著眼，精心設計每一章節(jié)的問題體系，構建規(guī)范的問題鏈條，把學生對問題的研究由淺入深，不斷拓展，從而充分調動學生對政策問題研究的主動性和積極性。

2.培養(yǎng)學生研究問題的興趣

PBL教學法的關鍵是以問題為基礎，以學生為核心，培養(yǎng)學生研究問題的興趣。筆者在教學過程中按男女生比例以10人為一組，每章結束時安排一次案例討論，讓學生互相交流所思所想，然后每組匯報討論結果；在課程結束后，每組進行案例匯報，其他同學現(xiàn)場提問，組員進行補充。因此，創(chuàng)設了研究問題的教學情景，縮短了教學內容與學生之間的時空距離，讓學生有身臨其境之感，培養(yǎng)了學生的自學能力，調動了研究問題的積極性。

（三）教學內容的引申與問題探討

公共政策學教學局限于課本是不夠的，必須把課本內容與現(xiàn)實社會問題緊密結合，對教學內容進行適當?shù)囊辏瑥亩岣邔W生對課程相關公共政策問題研究的深度和廣度，通過問題探討有機串聯(lián)課本各章節(jié)的內容，加深學生對現(xiàn)實問題的理解。筆者把公共政策理論學習與專題研究相結合，結合課程的培養(yǎng)目標和教學內容，進行了“上有政策、下有對策”現(xiàn)象探討、推進中國政策評估事業(yè)的思考、21世紀中國政策體制改革等專題研究，彌補了西方公共政策學理論與我國政策現(xiàn)實相脫節(jié)的不足，取得了良好的教學效果。

三、PBL教學法在公共政策學教學中的完善

（一）找準課程定位行政管理專業(yè)人才的知識結構

必須由傳統(tǒng)的理論型向應用型及創(chuàng)新型轉變，以適應市場經濟和社會主義現(xiàn)代化建設對復合型、應用型公共管理人才的要求。因此，公共政策學課程的定位應圍繞培養(yǎng)學生分析政策問題的能力，緊密結合現(xiàn)實問題，將理論問題通過現(xiàn)實案例表現(xiàn)出來，通過研究和解決問題的過程，提高學生的理論知識應用能力，激發(fā)學生的積極性、主動性和創(chuàng)造性。從而把公共政策學課程從偏重理論教學轉化為側重知識的運用、能力的提高和思維的訓練。

（二）轉變師生角色應用

PBL教學法必須轉變教師和學生的角色，這樣才能保證在課程教學過程中的連貫性和有效性，避免教學雙方產生越位、錯位和失位問題。教師的角色應該定位為指導者、合作者和設計者，在教學中圍繞對問題的認識和研究給予學生全過程的指導，并與學生形成合作關系，彼此交流意見，幫助學生探索問題，從而提高對問題的理解。學生的角色也發(fā)生了根本轉變，由被動的知識接受者轉化為知識的自學者和問題的研究者，教師要積極引導學生適應新角色，師生雙方都要盡快進入并適應新角色。

（三）完善問題結構

篇(2)

【關鍵詞】公共政策；歷史文化古鎮(zhèn)；保護實踐；同里

在近20年，我國的社會經濟狀況無論在結構還是形式上都發(fā)生了深刻的歷史轉變，城市建設從傳統(tǒng)的政府部門中央指令性模式向多級參與模式轉變[1]。這為城市發(fā)展注入了新的活力，大大加快了我國的城市化進程，社會發(fā)展的公平與效率成為人們關注的焦點。同時，這也使得傳統(tǒng)的以強調技術因素為主的城市規(guī)劃決策模式面臨巨大挑戰(zhàn)，城市規(guī)劃的公共政策和公共利益屬性成為近幾年的熱點問題。我國眾多的歷史文化遺產中，除一部分集中在歷史城市外，還有相當一部分分散于全國各地的歷史古鎮(zhèn)之中，隨著市場經濟的不斷深入，歷史文化古鎮(zhèn)中社會利益的分配，包括土地資源和城市空間的利益爭奪也逐漸加劇，在保護與發(fā)展的語境以及我國鎮(zhèn)一級行政體系下，保護規(guī)劃和實踐的最大難點尚不是在于工程技術問題，而在于政府和規(guī)劃者如何合理利用公共政策維護公共利益，為所有相關利益人創(chuàng)造互惠的贏局。保護實踐中“誰來保護、怎樣保護”，以及影響保護實踐的各種現(xiàn)實因素，特別是政府、開發(fā)商和民眾在不同時期和階段中三者之間博弈規(guī)則的變化顯得格外重要，這很大程度上決定了歷史文化名鎮(zhèn)保護中公共政策的多樣化和重要性。

1. 歷史文化古鎮(zhèn)保護實踐中的公共政策過程

1.1城市規(guī)劃的公共政策過程。

公共政策是指在一定時期內，政府為了解決社會公共問題，有效增進與公平分配公共利益，在對社會公共利益進行選擇、整合、分配和落實的過程中制定的行為準則。它往往通過法令、條例、規(guī)劃、計劃、方案、措施、項目等形式表達出來。公共政策的制定是一個動態(tài)的過程，它的核心作用與功能在于解決公共問題，協(xié)調與引導各利益主體的行為。通常來說，一個完整的“政策過程”包括確定政策問題、制定政策方案、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控與政策調整、政策終結[2]。實際上，規(guī)劃工作的本質就是特定社會條件下，應對當時當?shù)厣鐣枨笞龀龅囊环N制度安排[3]，特別是隨著我國政治體制改革的進一步深化，政府職能從經濟建設型向公共服務型轉變，城市規(guī)劃的公共政策屬性或者說規(guī)劃受政府公共政策影響將顯得尤為明顯。

1.2歷史文化古鎮(zhèn)保護實踐中公共政策過程研究的必要性。

1.2.1從我國快速城市化的進程來看，目前我國的城市空間增長主要還是一種外延性的擴展，相應的城市規(guī)劃也是一種增量規(guī)劃，以城市建設用地的外擴為主要特征，小城鎮(zhèn)容易遭受到特定的危險。作為公共政策制定和執(zhí)行主體的政府，在市場化背景下其價值觀和利益決策很大程度上決定了歷史文化古鎮(zhèn)在當下快速城鎮(zhèn)化進程中的命運，一旦其決策出現(xiàn)任何偏差和失誤，那么歷史文化古鎮(zhèn)歷史環(huán)境將面臨著結構破壞、風貌消退甚至徹底消亡的危險。

1.2.2從我國的行政管理體系來看，鎮(zhèn)一級政府處在管理體系的末梢，是最基層的一級政府，因此除了遵守國家行政管理的“一般”原則以外，還決定了它具有其他層次的行政管理體系所不具備的一些基本特點，主要表現(xiàn)在：（1）自由裁量權力大，這種靈活性使得古鎮(zhèn)政府能夠比較迅速的作出決策，同時，它也是導致決策失誤的誘餌。（2）人力、財力資源有限，鎮(zhèn)財政作為我國最基層的一級財政，政府能支配的財政收入非常有限，集資渠道的也較窄，財政實力并不如城市那樣雄厚，在人力資源方面也普遍缺乏專家支持。由此可見，鎮(zhèn)一級的行政機構設置、職能配置、人員編制、財政體制等方面與城市的行政管理體系仍有一定的差距，在激勵有余而約束不足的情況下，自身利益的驅動可能會使地方政府在參與古鎮(zhèn)保護活動的過程中，利用自身的特殊優(yōu)勢而忽視或是侵犯其它群體應有的利益，使古鎮(zhèn)保護淪為地方政府的一種逐利工具，從而偏離了歷史文化保護事業(yè)的基本方向。這就從客觀上決定了歷史文化古鎮(zhèn)的保護實踐中公共政策過程的重要性。

1.2.3因此，雖然古鎮(zhèn)保護規(guī)劃作為一種技術性的法規(guī)存在，但在我國當前的社會經濟發(fā)展背景下，政府的公共政策過程才能使保護規(guī)劃產生可操作性，特別是在具體項目操作層面，政策過程往往才是最終決定歷史文化古鎮(zhèn)保護與發(fā)展的好壞的背后作用力。

2. 同里古鎮(zhèn)及其保護概況

2.1同里古鎮(zhèn)概況。

2.1.1同里鎮(zhèn)隸屬江蘇省吳江市，現(xiàn)轄鎮(zhèn)域面積133.15平方公里，總人口5.8萬人。是江南著名水鄉(xiāng)，位于太湖之畔、古運河之東，由網(wǎng)狀河流將鎮(zhèn)區(qū)分割成七個島，是太湖流域典型的水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)。東南接318國道，距離虹橋機場80公里，西連蘇嘉205省道，距蘇州市18公里，吳江6公里，水路交通便捷，地理位置優(yōu)越，素有“蘇淞要涂”之稱。

2.1.2同里鎮(zhèn)的空間布局有著典型的江南水鄉(xiāng)城鎮(zhèn)特征，水網(wǎng)密布等獨特的地理條件使得同里鎮(zhèn)以河網(wǎng)作為市鎮(zhèn)建構的骨架而發(fā)展，其空間布局特征總的來說可以概括為以下幾點[4]：

（1）有機的空間形態(tài)。同里古鎮(zhèn)的空間形態(tài)因借于自然因素，與水體有機結合，不規(guī)則但連續(xù)性極強。

（2）網(wǎng)絡狀的空間結構。同里的運河體系條連環(huán)通，網(wǎng)絡狀分布，使得古鎮(zhèn)內部景觀視線走廊具閉合性與可選擇性，內部空間與空間的關系更加多樣與緊密。

（3）差異化的空間功能。由于同里歷史上一直是官紳雅士的聚居地，使得其空間格局受自上而下“規(guī)劃意識”的影響，形成了商住分離的功能結構。

（4）勻質的空間界面。從建筑連續(xù)所構成的界面看，其比例、尺度、組合方式頗具特色且保留完好。

（5）多樣的空間類型。橋頭、埠頭小型廣場或等公共活動的主題空間，提供了多樣的視覺體驗與心理認知。總的來說，同里的歷史價值更多地體現(xiàn)于城市空間之中，而非建筑單體或建筑群之上。這個特征很大程度決定了同里保護規(guī)劃的重點之一是城市空間關系。

2.2同里古鎮(zhèn)及其保護規(guī)劃相關研究成果。

（1）從二十世紀八十年代開始，以阮儀三先生為代表的一批學者開始關注江南古鎮(zhèn)，對古鎮(zhèn)作了科學詳細的實測、記錄和規(guī)劃，整理出版了以周莊、同里、甪直、南潯、烏鎮(zhèn)、西塘為主要內容的《中國江南水鄉(xiāng)》、《江南古鎮(zhèn)》等著作[5]。伴隨著卓有成效的工作和研究的深化，形成了較為豐富系統(tǒng)的江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)的研究成果，其中對同里古鎮(zhèn)的研究主要集中于保護規(guī)劃、保護與更新、體制和發(fā)展、古鎮(zhèn)旅游四個方面[6]～[10]。

（2）在保護規(guī)劃實踐方面，同里于1999～2000年開展了歷史文化名鎮(zhèn)保護規(guī)劃的編制工作。確定了不同要素的歷史文化價值、保護目標以及相關的措施，價值要素主要涵蓋了物質遺產、古鎮(zhèn)格局和風貌景觀以及非物質遺產三方面。保護區(qū)界包含了同里古鎮(zhèn)清末民初的鎮(zhèn)區(qū)建成范圍及出入鎮(zhèn)區(qū)的主要河道兩側的景觀范圍，保護區(qū)總面積57.6公頃。

3. 同里歷史文化名鎮(zhèn)保護實踐的政策過程及經驗

同里從1982年列入江蘇省省級文保單位開始，經歷了一系列的變化和發(fā)展（見表1），二十多年來的古鎮(zhèn)保護制度變遷歷程實際上是政府組織下、多方力量參與古鎮(zhèn)保護與發(fā)展的行為與作用，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何運用各種創(chuàng)新手法，在各方博弈中獲得所需的各種政治、經濟知識和社會資源，走出了一條別具特色的政策驅動、市場拉動、投資帶動的古鎮(zhèn)保護、開發(fā)和發(fā)展之路。回顧同里歷史文化名鎮(zhèn)管理體制的變化，大致可以分為以下三個階段[7]：

3.1第一階段：吳江市建委主導下的同里景區(qū)（1998年之前）。

（1）當時同里古鎮(zhèn)是作為太湖景區(qū)的景點之一，采用江蘇省景區(qū)建設辦公室垂直領導下的景區(qū)管理模式，由吳江市建委直接領導。此階段主要是對“一園”（退思園）、“兩堂”（嘉蔭堂、崇本堂）、“三橋”（太平橋、吉利橋和長慶橋）等景點的古鎮(zhèn)保護基礎修復工作，其中退思園是修復核心，此時期退思園的知名度遠遠大于作為一個古鎮(zhèn)的同里。同時需要指出的是，由于改革開放初期體制和財力上的制約，同里鎮(zhèn)并沒有多少發(fā)展自。

（2）1994年，我國實行分稅制，地方政府獲得了相當?shù)淖晕野l(fā)展權，其積極性被從分調動，地方基層政府開始成為古鎮(zhèn)保護實踐中最重要的推動力。1996～1997年間，同里鎮(zhèn)政府先后投入約500萬元進行旅游景區(qū)基礎建設，自己開發(fā)出一些景點（明清街、世德堂、羅星洲等），修建景區(qū)入口處石牌坊，同時為重現(xiàn)水鄉(xiāng)風貌，投資300萬元重新開挖丁字河、重建三橋，增建泰安橋。1997年4月，同里第一屆旅游文化節(jié)舉行，同里鎮(zhèn)的知名度提高，奠定了同里開發(fā)旅游的基礎，同里旅游發(fā)展開始起步。

3.2第二階段：鎮(zhèn)政府主導后保護事業(yè)的快速發(fā)展（1998～2005年）。

（1）1998年，景區(qū)管理體制發(fā)生變革，吳江市將包括退思園、兩堂（嘉蔭堂、崇本堂）在內的幾個景點的管理權下放給同里鎮(zhèn)政府。同里鎮(zhèn)政府從此有了對鎮(zhèn)區(qū)內所有景點進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一宣傳的權力，可以采用統(tǒng)一的門票，并能獲得古鎮(zhèn)保護所帶來的各種直接和間接受益。此次權力下放明晰了各方的責權利關系，使鎮(zhèn)政府擁有了對自己鎮(zhèn)區(qū)范圍內主要景點的管理權以及相應的收益權，將同里鎮(zhèn)的保護投入與其產出直接掛起鉤來，因此在謀求地方發(fā)展激勵下的地方政府便大大加強了投入力度。

（2）但隨著投資力度的加大，同里鎮(zhèn)政府力不從心，也意識到引入新投資主體的必要性。2001年政府在景點的建設中引入了蘇州凱達公司，采用政府與企業(yè)合作的形式，投資2700萬元，建設了珍珠塔景點群，開始多元主體共同投資建設。2003年底組建同里古鎮(zhèn)保護發(fā)展有限公司，成立中國首家古鎮(zhèn)“保護公司”，開始探索古鎮(zhèn)保護企業(yè)化運作模式，由政府（同里鎮(zhèn)集體資產經營公司）、技術專家（同濟大學旗下同楷公司）、專業(yè)化公司（蘇州新滄浪房地產開發(fā)有限公司）三方聯(lián)手，打破了古鎮(zhèn)保護由政府“包攬”的局面。2005年，同里紅旅游商品開發(fā)有限公司的成立，同里總公司注冊成立8家子公司，依托同里的旅游大品牌及豐富的旅游資源，獨立運作。雖然同里總公司沒有實現(xiàn)政企分離，但子公司已經徹底市場化，這種同里旅游有限責任公司的子公司承包模式實質是將下屬經營管理的各項資源分門別類進行公司化運作，也是根據(jù)發(fā)展旅游的需要，將旅游公司的職能不斷細化、專業(yè)化的必然結果。

3.3第三階段：吳江市“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理新體制（2005至今）。

由于同里鎮(zhèn)西側吳江開發(fā)區(qū)的迅速發(fā)展以及吳江市松陵城區(qū)向東發(fā)展，同里城鎮(zhèn)的發(fā)展倍受影響。2006年，吳江市政府引進中國世貿集團共同策劃和運作，成立由同里鎮(zhèn)與港合資的“蘇州同里國際旅游開發(fā)有限公司”。同里占合資公司股本的49%，港方按比例注入51%的資金，同里己開放的景點以租賃形式向合資公司轉讓經營權，該公司每年繳納包括景區(qū)、景點維護以及品牌形象等各項經費，并逐年遞增。借助世貿集團的實力、資源及影響，同里歷史文化名鎮(zhèn)提高了其在激烈的旅游市場競爭中的地位。

4. 從同里的經驗看歷史文化古鎮(zhèn)保護實踐中公共政策過程

4.1制衡——權力下放與上收。

（1）從公共政策制定主體的變化看同里古鎮(zhèn)的保護歷程，其存在一個管理權下放和上收的過程，同里古鎮(zhèn)保護與開發(fā)的管理主體從吳江市建委下放到同里鎮(zhèn)政府，而后實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制，同里古鎮(zhèn)保護開發(fā)的管理者由同里鎮(zhèn)政府變更為吳江市同里古鎮(zhèn)保護開發(fā)領導小組，在充分調動地方建設積極性的同時，也同里免于完全受市場法則所支配而產生與歷史文化名鎮(zhèn)價值目標不相符的開發(fā)建設。

（2）以放權為核心的轉型期中國整體制度環(huán)境變遷，使得地方政府既有促進地方經濟增長的強烈愿望，又有謀求自身利益（如地方財政收入、政治業(yè)績）最大化和短期化的追求，同時他們擁有對行政資源、壟斷性競爭資源（如土地）的特權，于是與城市中諸多經濟發(fā)展主體（如開發(fā)商、投資商）結成了種種增長聯(lián)盟[11]，同時，我國非政府組織（NGO）的力量極其微弱。如此一來，多種行政與市場經濟利益的趨向直接影響到地方政府的價值判斷和公共政策制定過程。因此，在歷史文化古鎮(zhèn)的保護與開發(fā)中，公共政策制定主體內部的權力制衡尤顯重要，通過不同級別政府的權力分配和制約將有利于鎮(zhèn)政府作出相對正確的歷史文化古鎮(zhèn)保護與開發(fā)對策。

4.2放眼——區(qū)域框架下進行保護。

（1）在中國快速城市化進程中，孤立的考慮歷史文化古鎮(zhèn)是不再可能的，還要考慮到與之相關的總體發(fā)展計劃，同時，城市的相關總體規(guī)劃與政府的公共政策也應為歷史文化古鎮(zhèn)的保護與發(fā)展作出適當考量。吳江經濟開發(fā)區(qū)與同里古鎮(zhèn)實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制，其行政調整即明確了開發(fā)區(qū)與同里在產業(yè)發(fā)展上的不同定位，從根本上減輕了古鎮(zhèn)的GDP考核壓力，跳出了就古鎮(zhèn)論古鎮(zhèn)的框架，使得古鎮(zhèn)的保護和發(fā)展在區(qū)域框架下有了更大發(fā)揮空間。

（2）因此，歷史文化古鎮(zhèn)的保護只能夠在城鎮(zhèn)框架和地區(qū)規(guī)劃下進行，城鎮(zhèn)和其周圍環(huán)境的關系是，一方面城鎮(zhèn)要服從于地區(qū)更大范圍的社會和經濟目標，另一方面，地區(qū)需要也應為保護這項緊急工作有所變動。地方政策必須考慮到歷史文化古鎮(zhèn)的特殊需要，其經濟功能的選擇必須既不瓦解也不遺棄其歷史的本質和結構，所有影響歷史古鎮(zhèn)的政府部門在規(guī)劃的各個階段都必須協(xié)調一致，如工業(yè)選址、交通網(wǎng)絡和其他地方場所。賦予歷史古鎮(zhèn)乃至地區(qū)發(fā)展合理的功能才能保持歷史文化古鎮(zhèn)的生命力。

4.3聯(lián)合——政府主導與市場引導。

（1）在歷史文化古鎮(zhèn)保護中，市場的作用越來越占主導，這不僅是政府職能轉變的趨勢，也是資源需求的趨勢，它打破了各類資源完全按行政原則由中央政府進行配置的局面，各種資源開始逐步按照市場法則在各社會群體中重新分布與流動。同里歷史文化名鎮(zhèn)的保護實踐中，政府引入市場機制，采取由企業(yè)管理、轉讓經營權等方式吸收社會、民間的資本和后續(xù)使用、管理的市場化運作方式，一方面更好的利用物質遺產，發(fā)揮其傳遞歷史信息的作用，同時也為遺產的維護籌集了資金。

（2）政府按照市場經濟規(guī)律辦事，政府與開發(fā)者扮演不同的角色，政府與開發(fā)者之間既是調控與被調控的關系也是合作關系，政府需要依據(jù)完善、全面的公共政策和法規(guī)來引導市場，逐步分散古鎮(zhèn)資源的配置，這不僅為社會資金進入古鎮(zhèn)保護提供了條件，也能發(fā)揮社會各方群體的協(xié)作精神，創(chuàng)造更加多元的價值目標與空間環(huán)境。公共政策的制定一方面應限制與防止市場弊端，杜絕市場投機、抬高地價、過度開發(fā)、謀求暴利，平衡開發(fā)者與公眾之間的利益；另一方面其應鼓勵與激發(fā)開發(fā)者的保護積極性，給予適當?shù)膬?yōu)惠政策，減少投資風險，讓其有利可圖，增強開發(fā)者的投資信心，在嚴格詳盡的保護技術指標控制下，讓更多的人投入到歷史文化古鎮(zhèn)保護工作中，并從中受益。

5. 結語

規(guī)劃管理從過去相對單純的技術管理為主向如何體現(xiàn)作為政府的重要公共政策轉型，已為我國越來越多的規(guī)劃學者和工作者所認同和關注。歷史文化古鎮(zhèn)是遺產保護體系的重要組成部分，從實踐層面，從公共政策過程視角去認清歷史文化古鎮(zhèn)保護，有利于我們更深刻地探討在中國行政管理體制和社會背景下保護規(guī)劃的編制內容和方法，弄清楚歷史文化古鎮(zhèn)保護規(guī)劃應該做什么，各級規(guī)劃管理部門應該管什么以及地方政府應為保障規(guī)劃的實施采取什么相關的公共政策，進一步提高歷史文化古鎮(zhèn)保護規(guī)劃的實效性和可操作性。

參考文獻

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篇(3)

本文從公共政策管理的視角，運用學科前沿理論，在綜合分析、評判第三部門發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，對目前第三部門的功能、困境及發(fā)展趨勢，作了比較深入的探討，提出了第三部門發(fā)展的路徑選擇，特別強調公共政策管理的作用及其體系設計。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監(jiān)督、引導和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優(yōu)勢，以及堅持公共性的政策目標和價值取向，它對暫時處于相對弱勢地位的政策對象第三部門承擔著管理的職責和義務;第三，政府對第三部門的管理應符合現(xiàn)實需要，即有度、有序。

本文的研究成果，無論在理論上還是在實踐層面上，都是相當有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關系、第三部門的屬性、產權、運作機制和制度環(huán)境等方面進一步開拓。

關鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動機與研究價值

現(xiàn)代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉型進一步地展開，以及公共管理社會化進程的不斷推進，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當前社會，進一步培育和發(fā)展第三部門，還是構建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內容。因此，對于21世紀的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標志著中國社會文明進步和現(xiàn)代化的進程。

同時，處在社會轉型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個新的關注點。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢以及它作為權力掌握者的優(yōu)勢地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導力量，這也意味著政府對社會轉型負有更多的責任。“一個好的和負責任的政府，應該積極主動地調整自身的定位，促進社會前進，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導、規(guī)范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領域，實現(xiàn)政府有效治理基礎上的社會轉型。”’

但是事實上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢，真正的職能作用不能得到應有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實際操作中也存在很多問題。

因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發(fā)揮第三部門的社會功能，預防、緩解、消除各種社會矛盾，進而保持社會安定有序，對于推進公共管理實現(xiàn)社會化，對于促進社會主義和諧社會與中國公民社會的構建等，無疑都是一個極富理論和現(xiàn)實意義的課題。

同時，政府仍然擔負著管理社會，包括對第三部門進行合理有效監(jiān)管的職責，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實現(xiàn)與第三部門的互動即以政府改革中進行的角色轉換來促進第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉換，也有著重大的現(xiàn)實意義。

1.2基本思路與分析框架

“第三部門”的概念是美國學者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。

因此，本文之所以選用“第三部門”的稱法，一方面也是沿用部分學者的見地，另一方面是因為本文認為單獨用“志愿性”、“非營利性”、“民間性”等來指稱這一類部門，都是不太精確的，正如奧斯本所說:“我們沒有更好的名字，只好稱它們是‘第三部門’。”‘

篇(4)

論文關鍵詞：新公共管理理論，績效管理，財政預算，事業(yè)單位

一．前言

1959年《財政法組織法》（LOLF）確立了法國財政預算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應時代的要求。2001年8月，原法國總統(tǒng)希拉克頒布了新《財政法組織法》，明確提出建立以結果和績效為導向的財政預算，并規(guī)定從2006年1月1日起開始執(zhí)行新方法編制的預算案。該法案被認為是法國公共財政的一次重大改革，它給法國財政預算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務領域從此也開始面臨一連串的重大改革。

二．改革的背景

1.新公共管理思潮的影響

自20世紀80年代中期以來，由于技術變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰(zhàn)，許多國家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個世紀的漫長年代后，正轉變?yōu)楣补芾淼摹⒇熑蔚摹⒎盏摹⑵髽I(yè)化的、以市場經濟為基礎的形式。

新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強調“再造政府就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產品時力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應當被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產出更多的產品和提供更高品質的公共服務；同時，政府應當擁有一定的公共企業(yè)精神，并學習或運用企業(yè)管理的基本理念及做法，運用私人企業(yè)管理技術以及用結果指標來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。

在戴維·奧斯等學者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經合組織（OECD）的會員國，相續(xù)進行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關的法令，加快了行政改革的步伐。主要內容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監(jiān)管，擴大地方政府權力，擴大地方民主，增強地方民選機構的權利等等。

2．改善法國政府財政赤字的迫切需要

從法國國內看，法國的公共債務問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務與國內生產總值之比已經遠遠超過了歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的60%的上限，達到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機構、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經濟一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國內投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經濟刺激計劃，法國政府又大規(guī)模投入資金。這導致法國公共債務規(guī)模明顯擴大。

三．改革的主要內容。

與1959年以來形成的預算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 1.強化預算的績效的管理。在過去，各部門預算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據(jù)部門需要進行撥付。在這樣的機制下，預算項目很難體現(xiàn)各種計劃的性質也很難明確各級行政管理者的責任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制。新機制使得各級管理者的責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”（mission）、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務”是財政預算的最高級工商管理論文，體現(xiàn)了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。

新《財政法組織法》規(guī)定，各級、部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關部門的績效考核，并把結果反映到年度績效考核報告中。

2. 項目的行政負責人責任更為明確、擁有更多的自主權。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負責人可按實際情況自由調度資金預算。同時，為了保證項目負責人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強化行政部門內部審計職能，使每個公共政策項目執(zhí)行者承擔了更多的義務與責任。 3.強化了議會對財政預算的民主監(jiān)督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預算的監(jiān)控力度得到了空前的加強。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，財政預算更為透明。根據(jù)新《財政法組織法》第五十條規(guī)定，當政府向議會提交國家未來四年的發(fā)展報告的時候，必須同時提供相關數(shù)據(jù)與證據(jù)的來源，以供議會調查、審議，從而提高財政預算的真實性。其次，擴大了議會對預算批準的范圍。得益于財政預算的分任務管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發(fā)展策略來決定對某項任務是否賦予相關財政預算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財政法組織法》實施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財政預算的一攬子計劃進行投票。只有約占6%的財政預算真正被議會深入討論研究。新法案實施之后，“任務”、“項目”、“行動”與它們所需要的財政預算一目了然，議會成員可以從容不迫的進行討論和投票。最后，公共政策與財政預算捆綁進行表決，提高了議會地位和權利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務報告進行技術和形式上的修改，而是對公共政策進行評估，并對每個項目的結果、成本和使用進行分析。

四．新《財政法組織法》對公共服務機構的影響

配合新《財政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進行了一系列的漸進式改革。薩科齊的政府改革目前正在進行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應當承認其改革也取得了階段性成果。

1.減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減站。這項計劃確定了很多改革目標：實現(xiàn)政府機構現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務;確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰;以及推廣注重效果的文化。其整體目標是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉型的范例，它由370項經過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節(jié)約開支和提升效率。

2.大幅度的減少了公務員數(shù)量與規(guī)模：法國公務員的數(shù)量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務員人數(shù)介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實行每兩名公務員退休后只補充一名新公務員的政策。行政人員的開支從而大大減少。

3.對公共部門進行分類改革。現(xiàn)有的公共服務部門被分成三大類：一是關系到民生與社會穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門，將繼續(xù)由國家管理；二是涉及國家安全和戰(zhàn)略意義的領域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎設施建設等，這些領域內國有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準進入。

4.行政部門的創(chuàng)新改革。主要有兩項：一是預算法采取“目標管理”原則，各行政部門將根據(jù)目標制訂預算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務和人員設置等深入調研并提出現(xiàn)代化管理建議。

5.強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務分為“任務”、“項目”、“目標”、和“指數(shù)”。“任務”是指各項社會事務，如交通、社會治安等。“項目”是指細化后的各項“任務”，如在就業(yè)“任務”中，就有增加就業(yè)的“項目”；“目標”是每個項目要達到的目的，如增加就業(yè)的“項目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。

法國政府在推進公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%，而死亡率則減少了36%，創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%，在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]

五．借鑒與啟示

法國作為西方發(fā)達國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經濟生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴格的責任機制，對推進我國事業(yè)單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。

1.深化市場化改革，減少公共部門監(jiān)管。當今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現(xiàn)實。在我國，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，來有目標地表現(xiàn)公民意識，并學習表達自己對公共事務的看法。另一方面，政府行政官僚的擴張，經常造成公共部門逐漸遠離其所服務的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會沖突。在新形勢下，要解決事業(yè)單位中的績效改革問題，其基本點還是應當立足于對公共部門，包括對事業(yè)單位權利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創(chuàng)造力。沒有一個完全市場經濟的大環(huán)境，作為社會子系統(tǒng)和公共部門的事業(yè)單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當游戲的裁判又做選手，它們應當把主要精力用到保護公正與提供公共服務上來。

2. 重新認識公共部門的本質。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標準，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務和公共產品滿足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強調了以社會公眾的滿意度作為產出的最終標準。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務質量與服務效率。為公眾更好的服務站。對于我國的事業(yè)單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業(yè)的內在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業(yè)單位社會公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績效”應有的內涵和標準均被嚴重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績效開始。我國的事業(yè)單位屬于公共部門，所以它們的績效應當是“公共、公平和責任”。

3.績效考核制度應伴隨著我國財政體制的改革。從法國經驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經濟條件下社會發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產物。從法國2006年執(zhí)行的新預算案看，最大的特點就是建立了新的結構。新結構分為“任務”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負責人。這就使得各部門公共政策項目負責人擁有更大的自由度和承擔更多的責任。而目前我國的財政預算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。

4.應當強化公眾與人大對事業(yè)單位績效的監(jiān)督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權監(jiān)督各項任務的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預算的透明度。在我國推進事業(yè)單位績效改革過程中，績效指標的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業(yè)單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質，公眾對公共服務的滿意度應當作為績效考核指標，讓學校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。

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篇(5)

論文摘要：影響公共政策有效執(zhí)行的因素主要有公共政策本身的因素、政策執(zhí)行者的因素、政策目標群體的影響力因素。相應的對策：制定良好的公共政策、調整政策執(zhí)行者的利益傾向、加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督、提高公共政策執(zhí)行者的素質、從多角度調節(jié)目標群體等等

“政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標（理想）轉化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關政策的成敗。”[1]公共政策執(zhí)行是公共政策目標得以實現(xiàn)的重要途徑，政策執(zhí)行的好壞決定了政策實施的程度和范圍。同時，公共政策執(zhí)行是檢驗質量好壞的重要途徑和進行再決策的重要依據(jù)。公共政策的實現(xiàn)有賴于公共權威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。美國著名行政學者g·艾利森指出：“在實現(xiàn)政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[2]但是,公共政策執(zhí)行是在復雜社會系統(tǒng)中進行的復雜活動，其有效性經常會受到某些因素的影響，使得公共政策付諸實施后，并不盡然取得預期的政策效果，反而造成政策執(zhí)行走樣，甚至導致政策執(zhí)行失敗，因而，只有找出并分析影響公共政策有效執(zhí)行的因素，才能克服其不利影響，促進政策有效執(zhí)行。

1.影響公共政策有效執(zhí)行的因素分析

1.1公共政策本身的因素

1.1.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內容都不能違反憲法和法律的規(guī)定，破壞政策執(zhí)行的環(huán)境。公共政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策本身的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權威”。事實上，只有合法的公共政策才具有約束力。

1.1.2公共政策科學化程度。政策的科學性即公共權威系統(tǒng)做出的決策，內容必須是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)決策對環(huán)境的要求。政策制定者必須是科學理性的，而非主觀武斷地進行決策。政策方案的科學性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學性越強，執(zhí)行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策執(zhí)行無論如何科學合理，其結果將事與愿違，甚至同初衷背道而馳，可以說，公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎在于政策內在的科學性。

1.1.3公共政策目標的彈性程度。政策執(zhí)行目標的彈性來源于政策本身的靈活性，實際上,即使政策量化目標規(guī)定的再科學合理，也總會有超過者和不及者，因而政策目標在一定范圍內和某些條件下具有可調性和變通性。否則，執(zhí)行者就可能被限定于原定政策目標框架之中，只能照本宣科，無法結合具體情況靈活執(zhí)行政策,導致政策執(zhí)行的低效。然而，公共政策作為社會行動的規(guī)范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必須有個度，以防止政策目標彈性空間過大和目標模糊多變，避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所導致的政策執(zhí)行低效。

1.2政策執(zhí)行者的因素

1.2.1政策執(zhí)行者的利益傾向性。公共政策最終靠人（主要是官僚機構及其工作人員）去執(zhí)行和實施。“一項政策得以貫徹到什么程度,通常取決于官僚對它的解釋以及取決于他們實施各項政策的興致和效率”。[3]然而，政府機構及其人員事實上都存在著一種作為“經濟人”的自利傾向，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中進行著成本和收益預期，如果在政策執(zhí)行中其實際收益與預期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會產生相對剝奪感，這種利益受損的心理直接導致執(zhí)行中政策規(guī)避的產生。他們當然不會漠視任何決策對自己的實質損害，特別是當政策執(zhí)行者身兼政策執(zhí)行主體和目標群體雙重身份,自身利益被其執(zhí)行的政策所調整時,他們就處于整體利益和局部利益的二難選擇之中，這時要讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對的價值中立，事實上是難以做到的。因為“當官僚的職業(yè)（目的）與他們自身目的相矛盾時，官僚自身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發(fā)展起來，出現(xiàn)了官僚的腐敗行為”。[4]同樣，對于行政機構來說，如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實施時,它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容。當執(zhí)行者千方百計使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時,就可能使原有的決策達不到既定的目標,直接影響政策的有效執(zhí)行。

1.2.2執(zhí)行者的素質高低程度。任何一項公共政策最終總是要由一定的執(zhí)行人員去貫徹實施，公共政策執(zhí)行者的政策水平、行為意向、工作態(tài)度、知識結構、和組織能力等構成了影響和制約公共政策執(zhí)行的重要因素。在科技與信息量突飛猛進的現(xiàn)代社會，公共政策系統(tǒng)所要處理的社會事務迅速增多，公共政策執(zhí)行的專業(yè)和技術化要求朝不斷細化深化的方向發(fā)展，給公共政策執(zhí)行者提出了更高的素質要求。因此，公共政策執(zhí)行者的素質要是低下，必然影響和阻礙公共政策的執(zhí)行。公共政策執(zhí)行的素質障礙主要表現(xiàn)為：一是對政策精神理解不透，學習不夠，領會不準，因知識水平有限，對中央和上級的有關政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經驗主觀片面理解和執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行不能正確的體現(xiàn)政策目標；要么對上級政策作僵化的教條式的理解，使政策執(zhí)行不能與實際情況相適應；二是對政策貫徹不及時，行動遲緩，消極待命，思想道德素質低下，以權謀私，弄虛作假，地方保護主義思想嚴重；三是業(yè)務素質低下，對專業(yè)性、技術性很強的公共政策不能有效的貫徹執(zhí)行，從而產生公共政策執(zhí)行者的行為近視，思維滯后，執(zhí)行僵化。

1.3政策目標群體的影響力因素

政策目標群體泛指由于特定的公共政策決定而必須調整其行為的個人或群體，是公共政策直接作用的對象。目標群體對待既定的公共政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關鍵。一般而言，目標群體在公共政策實施中，有兩種選擇：接受政策或不接受政策。目標群體服從和接受公共政策，政策執(zhí)行就會順利進行，取得預期政策效果。反之，該項公共政策執(zhí)行會遭遇極大的阻力,執(zhí)行過程困難重重，執(zhí)行的有效性必然降低。

2.相應對策

2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必須合法化。政策制定的制度程序規(guī)范化是政策制定過程合法化的保證，公共政策只有產生于嚴密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次，公共政策制定過程公開化（不過公開是相對的，涉及國家安全和國家特殊利益的公共政策不能公開或只能在一定范圍公開）。這是政策制定規(guī)范化的內在要求。公共選擇決策模式指出：國家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣,既不會更好，也不會更壞，都一樣會犯錯誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權，建立內外部約束和監(jiān)督機制,實現(xiàn)公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第三，增強公共政策制定中的民主化。現(xiàn)代公共政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強調公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執(zhí)行中的風險因素。最后，要加強公共政策執(zhí)行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經濟效益。如果一項公共政策制定和執(zhí)行的難度很大，那么其預期障礙就大。

2.2調整政策執(zhí)行者的利益傾向。公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動性全力推動對其自身有利的政策執(zhí)行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實上，由于公共政策的執(zhí)行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀律約束兩種手段來調整他們的利益傾向，但根本上應完善社會主義市場經濟體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉變政府職能，使政府從原來的復雜利益關系中脫離出來，真正置身于社會公共事務管理者的位置。另一方面，不斷完善國家公務員制度，建立公務員管理機制，形成有關公共政策執(zhí)行者的獨立完整的管理體制，避免他們受到某些不當利益因素的干擾。

2.3加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策合法化為政策的有效執(zhí)行奠定了基礎，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動得到有效執(zhí)行，所以在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的監(jiān)督機制和責任機制。首先，增強政策執(zhí)行活動的透明度。政策執(zhí)行活動應依據(jù)法律和規(guī)章制度，在一定范圍內公布于眾，置于公眾的關注和監(jiān)督之下，為政策執(zhí)行過程中公共權力接受監(jiān)督提供前提條件，防治因權力錯位而導致政策執(zhí)行低效。其次，強化國家權力機關的監(jiān)督職能。當前，要通過健全體制，從制度上保證作為國家權力機關的各級人大不僅形式上有職而且實質上有權，進一步落實和完善相關法律法規(guī)，為人大有效地履行其監(jiān)督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監(jiān)督機構的獨立地位。為此，必須將監(jiān)督機構現(xiàn)行的所謂雙重領導體制真正變?yōu)榇怪鳖I導體制，改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機構實際上受制于作為監(jiān)督客體的同級黨政部門的狀況，使監(jiān)督機構真正獲得超然地位，從根本上建立獨立運行的監(jiān)督機制，獨立行使監(jiān)督權。第四，落實和完善各項社會監(jiān)督制度。社會監(jiān)督是政策執(zhí)行中最經常使用且容易做到的民主監(jiān)督形式，必須加強社會監(jiān)督方面的立法，盡快制定相關法律法規(guī)，確保社會監(jiān)督權力在政策執(zhí)行過程中的充分運用和社會監(jiān)督行為的規(guī)范化。

2.4提高公共政策執(zhí)行者的素質。公共政策執(zhí)行是一項涉及廣泛的行為，其行為后果即政策效果與公共政策執(zhí)行水平密切相關，而公共政策執(zhí)行水平的高低在一定程度上是由公共政策執(zhí)行者的素質所決定的。公共政策執(zhí)行者是政策實施中的能動因素，他們的政治思想道德素質、心理素質和知識能力素質的優(yōu)劣決定著能動性發(fā)揮的大小。這就要求提高公共政策執(zhí)行者的思想政治素質，增強大局觀念，強化自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲；這就要求提高公共政策執(zhí)行者的專業(yè)技術水平，提高準確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定執(zhí)行計劃的能力，提高政策執(zhí)行的實踐能力；這就要求增強實際工作的經驗尤其是處理公共關系的經驗，增強吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質，能正確地預測“危機”，隨機應變和積極進取地執(zhí)行公共政策。

2.5從多角度調節(jié)目標群體。目標群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標群體接受政策，順暢執(zhí)行政策，一方面加大進行適當補償和強制之外，更重要的是進行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學化的政策的可接受性高。同時，強化目標群體的政治社會化程度。任何國家都要通過家庭、學校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會制度的社會化過程。成功的政治社會化能擴大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行。

參考文獻：

[1]陳振明.公共政策分析中國人民大學出版社,p74.

[2]王福生.政策學研究四川人民出版社,1991p167.

篇(6)

關鍵詞：文化產業(yè)；公共政策；財政政策

中圖分類號：G124 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）08-00-01

隨著知識經濟時代的到來和科學發(fā)展觀的不斷深入人心，文化產業(yè)成為各國國民經濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，也構成了21世紀各國搶占經濟制高點的重要力量。我國雖然是一個文化資源大國，但文化產業(yè)發(fā)展卻相對滯后，因此，需要借助國家政策的力量，通過制定有效的文化產業(yè)政策，支持中國的文化產業(yè)以超常的方式轉型和發(fā)展。

一、當前我國文化產業(yè)發(fā)展中的問題

1.公共財政在文化領域的定位不明確

（1）國家財政對文化事業(yè)的投入不足，影響文化產業(yè)的發(fā)展后勁。在促進文化產業(yè)發(fā)展的措施上，財政總體經費偏低，地區(qū)間的文化事業(yè)費差異懸殊，城鄉(xiāng)差異懸殊。從表面上看，文化事業(yè)是公共產品，與文化產業(yè)聯(lián)系不大，但實際上對文化事業(yè)的投入也是對文化產業(yè)的間接性投資，投入資金相對不足。

（2）地方政府出臺的文化產業(yè)財政補貼政策效果有限。以動漫產業(yè)為例，各地政府的普遍做法是：為入園的動畫創(chuàng)作者提供數(shù)年免費或折扣的房租優(yōu)惠，為本地創(chuàng)作的動畫片在播出上提供每分鐘從幾百元到幾千元的獎勵（實際上獎勵資金的最終受益者是電視臺或外國購買方），這在一定程度上刺激了國產動漫在數(shù)量上的增長，但無助于提高產品的質量。

2.稅收優(yōu)惠政策不完善

（1）文化企業(yè)多屬于中小型企業(yè)，在申報稅收優(yōu)惠時存在不少困難。以動漫產業(yè)為例，國家先后出臺多項稅收優(yōu)惠政策大力支持發(fā)展國產動漫產業(yè)，不過，對大部分中小型動漫企業(yè)來說，想要享受到這項稅收優(yōu)惠并不容易。自2008年12月出臺《動漫企業(yè)認定管理辦法（試行）》（文市發(fā)[2008]51號）以來，到2009年底，經全國23家省級認定機構初審通過并上報申請認定的國內動漫企業(yè)有303家，最終僅有100家企業(yè)通過審核，成為首批被認定的動漫企業(yè)。[1]

（2）文化產業(yè)稅收優(yōu)惠政策的實施范圍過窄。例如，多數(shù)中小型文化企業(yè)無法享受到增值稅優(yōu)惠政策的優(yōu)惠。另外，除了產業(yè)鏈源頭的文化制作企業(yè)外，從事文化運營、文化衍生品生產等處于產業(yè)鏈條中下游的企業(yè)未能享受稅收優(yōu)惠政策。a

（3）稅收政策在一定程度上影響了企業(yè)和個人捐贈文化事業(yè)的積極性。稅收優(yōu)惠政策有利于引導、培育公眾對文化事業(yè)的熱情。而我國現(xiàn)行稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出和個人捐贈額都相對較少。有限的稅收優(yōu)惠額度在一定程度上抑制了社會公眾和企業(yè)捐贈文化事業(yè)的熱情。

3.文化產業(yè)政策價值取向的偏離

對于發(fā)展文化產業(yè)來說，政策的價值取向是否合理直接關系著政策的成敗。目前我國現(xiàn)行文化產業(yè)政策出現(xiàn)了若干價值取向的偏離。

（1）文化產業(yè)政策制定中的公眾參與機制缺失。公共政策要求在公共領域內具有開放性和透明性。然而，從我國目前文化產業(yè)政策制定機制來看，政府主導的色彩依然很強烈，文化產業(yè)政策或法規(guī)條例大多以行政命令的方式去貫徹；在文化產業(yè)政策的制定和實施上，表現(xiàn)為政策主體單一。黨和政府是文化產業(yè)政策的設計和制定的主體，政策體現(xiàn)了黨的意志和政府對文化發(fā)展規(guī)律的認識。以致公民參與文化產業(yè)政策制定的路徑，機制不暢。

（2）對公共利益價值的偏離。公共政策的本質屬性就在于它的公共性，文化產業(yè)政策作為公共政策之一，理應堅持公共利益的價值取向。然而現(xiàn)實生活中，偏離公共利益的文化現(xiàn)象普遍存在。隨著國民經濟的發(fā)展，城市與農村經濟的差距進一步拉大，城市居民在享受優(yōu)質文化資源和文化的比重仍然遠遠超過了農村地區(qū)。因此，當前文化產業(yè)政策仍然不能體現(xiàn)文化利益的“公共性”。[7]

（3）對以人為本人價值的偏離。文化產品屬于公共產品，為消費者提供的是精神產品和服務人們通過消費精神產品和服務，滿足精神需要。因此我們特別強調在發(fā)展文化產業(yè)時，要把社會效益放在首位，堅持以人為本的價值取向。而目前我國的文化產業(yè)發(fā)展政策卻出現(xiàn)了以人為本價值取向的偏離。

二、促進我國文化產業(yè)發(fā)展的公共政策分析

1.建立健全財政投入機制

（1）完善對文化事業(yè)的投入政策。完善法制，建立規(guī)范有效的公益文化事業(yè)投入機制。中央和地方財政對文化事業(yè)的投入，每年增加幅度不應低于財政收入的增長幅度；通過中央財政專項補助的方式，減少地區(qū)間文化事業(yè)投入的差距；文化事業(yè)投入進一步向農村傾斜，縮小城鄉(xiāng)差距。而且要增加國債資金用于文化基礎設施建設的比重，加快文化基礎設施的建設。

（2）改進財政補貼方式，變“普享式”為“績效式”。建議通過政府采購的形式，鼓勵文化企業(yè)出精品。政府可以采取預購的方式，以高于電視臺播出費數(shù)倍的價格來預購高質量的動畫片，再賣給電視臺。這種方式將形成企業(yè)之間的良性競爭，從而提高產品的質量。

（3）財政出資，對外輸出我國文化。文化產品的輸出是一個潛移默化的過程，要讓外國觀眾接受新的文化是很困難的。我國政府應該創(chuàng)新文化傳播方式，對我國的文化產品進行輸入，促進我國文化產業(yè)的國際影響力，促進文化產業(yè)的國際化發(fā)展。

2.完善文化產業(yè)的稅收體系

（1）針對文化產業(yè)新的業(yè)態(tài)，要及時調整稅制，避免稅收流失，本著“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，努力構建符合我國文化產業(yè)發(fā)展規(guī)律的稅收體系。

（2）適度擴大稅收優(yōu)惠政策的力度和范圍。制定《文化企業(yè)認定管理辦法》，嚴格界定文化企業(yè)。經認定的企業(yè)，享受與高新技術企業(yè)同等的各類稅收、財政補貼、融資、土地等扶持和獎勵政策。文化管理部門應加強指導，加快企業(yè)的認定工作，使文化企業(yè)的稅收優(yōu)惠能落到實處。

3.我國文化產業(yè)政策在價值取向的重構

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為原則。政府所制定的政策價值取向，為社會不同群體的實踐活動提出了行動導向。因此，我國文化產業(yè)政策應堅持公平、公共利益及以人為本的價值取向。

參考文獻：

篇(7)

關鍵詞:軌道交通;公共政策;城市公共交通

中圖分類號:F810.451文獻標識碼:A文章編號:1000-176X(2009)11-0003-07

近年來我國軌道交通發(fā)展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計,截止2008年9月,已經有21個城市(含香港、臺灣地區(qū))開通運行,運營里程已從1995年的43千米增加到775.6千米,目前約有20個城市正在規(guī)劃,建設線路達50多條,預計到2015年通車總里程將超過2 000千米。總體來說,軌道交通作為城市公共交通的重要工具,其大運量、快速、高效、安全、節(jié)約資源等特點為緩解大城市的交通擁擠提供了有效的解決路徑,但巨額的投資、高昂的運營維修成本、線軸式的運輸特點以及大眾運輸對象也為政府在建設、投資和運營軌道交通過程中提出各種難題,這就為政府制定相應的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理論和框架,探討我國軌道交通的公共政策制定與實施中的一些關鍵問題。

一、相關的文獻回顧

國內關于軌道交通方面的公共政策研究主要有兩個層次。從現(xiàn)實來看,以建設部《軌道交通規(guī)范性意見》為標志,各地區(qū)相繼出臺了軌道交通運營管理辦法,其主要內容涉及到規(guī)劃與用地管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急處理和法律責任等方面。這些辦法在確定建設、運營和投資主體下,明確各種條件下的管理措施和方案,通過法律規(guī)范等形式約束了乘客的一些不規(guī)范行為等。這些管理辦法可以稱為公共政策的一種表現(xiàn)形式,它主要是行業(yè)內主管部門根據(jù)行業(yè)情況制定的規(guī)范行業(yè)行為和發(fā)展的政策,盡管與公共政策有區(qū)別,但所涉及的方面有很強的一致性。理論層次關于軌道交通公共政策的探討主要涉及到軌道交通運營過程中的投融資、定價與補貼等問題[1],分析思路主要是借鑒國外一些城市的管理經驗,探討在我國城市軌道交通中的可能性。

國外城市軌道交通的公共政策主要有兩種形式:其一是法律法規(guī)。以法律法規(guī)對軌道交通的公共利益進行規(guī)范;其二是管制(regulation)。美國有些城市就是通過公用事業(yè)委員會實現(xiàn)對城市軌道交通的管理。從英國倫敦、新加坡、美國加州與紐約等地的法律條例與管制措施來看,其主要涉及建設、運營、籌融資、安全等方面,但更多地是關注于政府與公司的關系、公司的財務預算與虧損解決、公司的權利與義務等[2-3-4]。

可以看出國外相關問題的討論與國內存在一定的差異,其根源在于發(fā)展的階段不同,國外城市進入到運營期,規(guī)范運營過程中的政府與運營企業(yè)的關系是關鍵點;我國軌道交通正處于大發(fā)展時期,建設、規(guī)劃是主要任務,運營還不是目前階段的重點。各個城市所面臨的經濟和社會情況不同,決定了軌道交通相關政策也會存在一定差異。因此,我們認為不能簡單地套用國外的管理經驗,也不能簡單地復制其他城市的管理辦法,應當在理清軌道交通公共政策性質的前提下,討論軌道交通公共政策的特點與內容。

二、城市軌道交通公共政策的性質和特征

盡管關于公共政策含義存在不同流派上的爭論[5]。但通常意義上,城市的公共政策是基于滿足城市群體的公共利益為目標,以城市社會收益最大化為目的的一種政策選擇和實施體系總和。它至少應包括決策目標、實施主體與機構、相關的制度安排以及決策的子系統(tǒng)等要素。它與行業(yè)部門規(guī)章的明顯差別在于其實施的目的不同,政策面向的對象不同,由此導致在政策內容以及政策執(zhí)行和實施方面存在很大的差異。表1說明公共政策與行業(yè)部門規(guī)章的差異。

1.軌道交通公共政策的特征

軌道交通公共政策就是以城市軌道交通的建設、發(fā)展與服務為主軸,以城市公共服務為對象,以滿足城市人群公共利益為宗旨,以促進城市軌道交通健康發(fā)展為目的,激勵、引導和規(guī)范參與軌道交通各主體的公共行為,由政府制定、協(xié)調、管理和監(jiān)督關于軌道交通產業(yè)發(fā)展、服務活動等具有公共性特征方面的相關政策組合。作為體現(xiàn)政府意圖和導向的政策組合,顯然需要滿足以下幾點特征:

第一,公共性。

公共性是軌道交通公共政策的最根本的體現(xiàn),也是制定、執(zhí)行與修改公共政策的理論基礎。通常意義上,軌道交通的公共政策集中體現(xiàn)軌道交通在生產、建設與服務過程中所有涉及公共利益的意志。它主要從生產和服務兩個方面來體現(xiàn)。在生產過程中,它表現(xiàn)在產業(yè)制造環(huán)節(jié)的公共服務平臺、產業(yè)發(fā)展、援助和競爭政策、建設過程的外部性等,表現(xiàn)出在生產環(huán)節(jié)中的公共性質與共用性質;在服務過程中,它體現(xiàn)出對城市居民在出行過程中,便捷、環(huán)保、舒適、經濟等方面的基本出行需求的滿足。

第二,系統(tǒng)性。

系統(tǒng)性是強調公共政策各部分內部以及它們之間在空間與時間上的相關合作和分工的關系。軌道交通公共政策的系統(tǒng)性則強調軌道交通生產、制造、設計、建設與服務各環(huán)節(jié)的公共性政策的建立、形成及相互關系,也強調了從政策過程中的制定、執(zhí)行與完善各環(huán)節(jié)的相互整合。建立系統(tǒng)性的軌道交通的公共政策是必要的,這是由軌道交通生產與服務特性、服務的過程與長期性所決定。

第三,階段性。

大城市的軌道交通系統(tǒng)的建設過程一般都比較長,這就需要城市政府針對不同發(fā)展階段采取不同的政策重點和目標。在建設期,在優(yōu)先發(fā)展大容量公共運輸工具的政策指導下,對軌道交通的建設、運營方面給予階段性的支撐;在城市成網(wǎng)之后,實現(xiàn)密度經濟,更多地采用嚴格的服務監(jiān)管與市場導向相結合的方式,即要充分發(fā)揮軌道交通在城市交通的基礎性作用,又能吸引更多的社會資本進入該行業(yè),共同促進和推動該行業(yè)的發(fā)展。因此,階段性是城市在發(fā)展軌道交通過程中公共政策的必然體現(xiàn)。

2.軌道交通公共政策的體系框架

城市軌道交通的公共政策體系主要包括三個方面。從公共政策內容來看,主要包括軌道交通公共政策的目的與目標、公共政策的主要工具以及不同階段等,反映的是不同時期和階段公共政策的一般性目的與工具的適應性;從公共政策的執(zhí)行過程來看,主要包括公共政策的制訂、實施與完善,反映的是公共部門執(zhí)行權力的變化;從公共政策的服務對象來看,軌道交通包括了產業(yè)制造、城市軌道交通的規(guī)劃與設計、軌道交通的建設過程以及軌道交通的運營(服務)過程等若干環(huán)節(jié)。反映的是軌道交通各環(huán)節(jié)的公共性特點。

三、我國城市軌道交通公共政策的現(xiàn)狀

從制度角度來看,任何一種政策都具有某種意義的規(guī)范性。公共政策更具有公共范圍內的規(guī)范。因此根據(jù)制度邏輯,大多數(shù)公共政策實際上包括了兩個方面:其一是公開的公共政策。也就是可以通過法律文本體現(xiàn)出來的正式的公共政策,這一部分的公共政策均涉及到了軌道交通的規(guī)劃、建設、運營、安全以及法律責任等諸多方面,我們將其稱為“基礎性的公共政策”;其二是不在大范圍公開的政策,或者是政府對行業(yè)的支撐計劃或補貼政策,這也是正式的公共政策的一種類型,但是僅僅在行業(yè)內的公共政策,我們將其稱為“關鍵性的公共政策”。

1.中央政府關于軌道交通建設、運營等的國家政策

隨著城市交通日益成為影響城市正常運行的關鍵性因素之一,國家重視城市軌道交通發(fā)展、建設,加大投入的同時,相關政策也在逐步完善,所制定的政策多為城市軌道交通發(fā)展政策、建設規(guī)劃政策、產業(yè)性及標準性政策等。主要相關的軌道交通發(fā)展的政策4過程如下:

(1)公共交通發(fā)展政策(1985年)。第一次提出大力發(fā)展公共交通,以公共汽車、無軌電車為主,發(fā)展出租汽車。特大城市應逐步發(fā)展快速有軌電車、高架和地下鐵道,吸引更多居民使用。

(2)規(guī)劃建設技術標準政策(“七五”期間)。系統(tǒng)歸納了城市軌道交通系統(tǒng)所涉及的各類專業(yè)工程應用技術,規(guī)定了建設前期工作的程序和方法,提出了具有普適性的綜合技術標準,擬定了條理化和規(guī)范化的指導性意見。

(3)軌道交通建設政策(20世紀90年代)。軌道交通線路近期高峰小時單向客流量達到1萬人次時可建設輕軌交通;百萬人口以上的大城市在主要客運通道上單方向高峰小時達3.5萬人以上,遠期單方向高峰小時要達5萬人以上允許建設地下鐵道。

(4)宏觀調控政策(1995年)。對于已經批準建設地鐵的城市應努力做好建設工作,并組織力量研究解決建設中出現(xiàn)的問題。對于那些尚未批準,但城市交通又必須通過軌道交通項目來解決的城市,國家在從嚴審批的基礎上出臺政策,在財力上予以扶持保證,積極鼓勵和支持這些城市充分、深入地做好建設前期準備工作。

(5)軌道交通發(fā)展政策(1996年)。繼續(xù)做好軌道交通建設前期準備工作,制定城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃;從城市實際情況出發(fā),合理確定城市軌道交通建設規(guī)模和標準,采取各種措施降低建設費用;加速城市軌道交通技術裝備國產化研制工作,新型軌道車輛要自主開發(fā)和引進技術相結合。

(6)國產化政策(1999年)。城市軌道交通國產化政策規(guī)定各城市采購地鐵車輛,國內生產部分必須超過總價值的70%。

(7)建設管理(2003年)。2003年國務院辦公廳頒布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理通知》([2003]81號),規(guī)范了城市軌道交通發(fā)展的條件、資金籌集與服務運行的方式。

(8)運營管理(2005年)。2005年建設部頒布《城市軌道交通運營管理辦法》(建設部令第140號),首次從法律層面上論述了城市軌道交通規(guī)劃、建設與運營管理等方面的內容和具體措施,該文件也可以被視為國家關于城市軌道交通的第一份較為全面與完整的公共政策表述。

2.城市軌道交通的基礎性公共政策現(xiàn)狀

城市的軌道交通政策伴隨著各級城市的軌道交通發(fā)展而逐步推進。2002年上海市頒布了《軌道交通的管理條例》,2005年,作為當時軌道交通的主管部門建設部頒布了《運營管理辦法》,北京、天津、上海、大連、沈陽、廣州、南京等許多擁有或者即將擁有軌道交通的城市紛紛以此為藍本,出臺了當?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO運行管理方法。從內容上來說,基本上保持了與建設部文件相一致的特點,成為城市軌道交通的基礎性公共政策。

從內容上,各城市的管理辦法都將管理的重點放在了管理職能劃分、規(guī)劃管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急管理與法律條例等方面。在涉及資金管理與使用、運營公司的選擇、軌道交通的價格和補貼等關鍵性方面,則提供了一個概念性的框架,缺乏操作性。

3.城市軌道交通的關鍵性公共政策的現(xiàn)狀

基礎性公共政策實際上基本體現(xiàn)了政府在軌道交通公共政策所要關心的主要內容,如所涉及的各環(huán)節(jié)權屬關系、管理內容、管理工具等。但針對一些關鍵性的環(huán)節(jié),所公開的公共政策還是比較模糊的。如資金的籌措與管理、定價機制、補貼、運營方式等。這些方面,各城市政府都分別出臺一些具體的政策措施來加以完善,從政策內容、實施方法與工具等方面來看,不盡相同,效果也參差不齊。

(1)關于資金籌措方式。

軌道交通建設與運營資金的需求量都相當巨大,籌措這些資金尤其是建設資金是城市軌道交通建設環(huán)節(jié)中最關鍵的問題之一。各個城市除了以財政資金作為擔保之外,采取了多種方式,但具體采用什么方式吸引銀團投資與國外資金進入,目前還處于“八仙過海、各顯神通”之中。從目前廣泛采用的辦法來看,主要的資金渠道有三個:其一是地方政府的財政支持,約占30%―40%;其二是當?shù)氐你y行貸款,約占30%―40%;其三是企業(yè)自籌資金和社會資本(上市融資、其他企業(yè)借款等),約占10%―20%;最后是世界銀行或者其他國家的長期低息貸款,約占10%―20%。

(2)關于軌道交通運營方式。

軌道交通的運營方式在建設部頒布的管理辦法中明確提出了采用特許經營的辦法施行,但許多城市并沒有將這一承諾放在管理辦法之中。管理辦法中對于政府與軌道交通運營單位的關系、軌道交通的運營方式、公司性質、公司運營的組織方式、公司的運營范圍和權限缺乏明確的定位,這就為運營單位與政府關系的模糊性提供了條件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企業(yè)的方式進行運營,就必須進行更加細節(jié)的規(guī)定,以此才能符合“公共財產”的公開性原則。

從表2中可以發(fā)現(xiàn),國內主要城市的軌道交通運營方式基本上與投資業(yè)務分離,運營只承擔運營期間發(fā)生的各種費用,采取自負盈虧的市場化方式。

(3)關于軌道交通定價機制。

從定價機制來看,所公開的管理辦法中已經把軌道交通定價機制納入到政府定價方法之中,要求由各地政府制定、管理軌道交通定價水平,運營公司無權決定與更改。顯然軌道交通的價格決定與執(zhí)行是一個由各城市政府嚴格管制的領域,但就具體的實施方法與途徑來看,還面臨諸多比較模糊的問題。

從現(xiàn)有的定價方式來看,有“一票價”和“按里程計價”等兩種形式,也可以分為有具有福利意義的定價(如北京)和基本保本意義的價格(如上海和廣州)。由于軌道交通價格決定權與運營服務缺乏明顯的相關性,其定價權由相關的政府部門決策。對于軌道交通運營而言,定價多少并不重要,因為定價與補貼具有“兩難”權衡的特點。價格高了,政府相應的補貼就會減少,而價格低了,政府相關的補貼就會增多。因此,定價政策實際上不但取決于政府公共決策中對公共利益的理解與表達,還取決于當?shù)氐呢斦嵙σ约瓣P于城市經濟發(fā)展的認識。

(4)關于軌道交通補貼政策。

補貼的選擇是軌道交通運營過程中不可避免要遇到的問題之一,也是政府對具有公共服務的商業(yè)化企業(yè)提供的激勵方式的工具之一。補貼先期假定了軌道交通企業(yè)的公共服務的地位與內容,由于公共服務具有普適性、平等性等特點,決定了這種服務是面向本市廣大消費群體,在這種條件下才可能為補貼創(chuàng)造前提。從目前各城市軌道交通所公開的政策來看,在補貼環(huán)節(jié)方面,補貼多面向投融資環(huán)節(jié)。對于運營環(huán)節(jié),只有當政府采取低價格時,政府才對運營企業(yè)采取一定的補貼,當政府采取維持保本定價時,政府很少對運營服務的企業(yè)進行補貼,即使補貼,額度也很少。在補貼形式選擇方面,主要通過直接補貼和政策補貼等方式,北京與上海等地均采用定額補助的方式,廣州利用土地出讓金來補貼軌道交通的建設資金缺口。在補貼的時期選擇方面,絕大多數(shù)政府對企業(yè)的補貼均采取一年一“定”的方式,因此,變數(shù)很大,預期不確定的因素很多。

四、軌道交通公共政策的矛盾與出路

從總體上看,伴隨著城市軌道交通的快速發(fā)展,各種關于軌道交通的政策也逐步得到了發(fā)展與完善。上述的相關政策為軌道交通在規(guī)劃、投資、建設、運營甚至制造過程創(chuàng)造了良好的條件,但由于軌道交通自身多環(huán)節(jié)、多部門的復雜生產和服務的部門特點,以及公共服務的特征,決定了其公共政策的復雜性、系統(tǒng)性與階段性,因此,我們認為目前軌道交通的公共政策還存在一些問題和矛盾。

1.從目的與對象來看,受眾主體較為單一,缺乏面向不同主體、不同環(huán)節(jié)系統(tǒng)化的政策

已有的公共政策可以將其視為總則性的和框架性的,其主要的利益出發(fā)點仍以部門利益為主,由于軌道交通所涉及到消費者、運營商和投資商不同的活動主體,從產業(yè)環(huán)節(jié)來看,它包括制造、建設和運營等不同部門,因此從公共政策的內容來看,不能用產業(yè)或者部門利益替代公共利益,應該存在面向不同主體的政策及其實施機構。總體可以歸結為表3所示:

2.從階段性來看,缺乏關于不同時期公共政策的調整與思路

目前的公共政策缺乏對時期的把握,將建設與運營捆在一起,尤其對建設期和運營期的工作重點缺乏階段性的認識。以北京市為例,從1980年北京市擁有第一條地鐵以來,軌道交通一直是北京市公共交通發(fā)展的主題之一,2005年以來,北京市正式將軌道交通的建設與發(fā)展作為發(fā)展公共交通的關鍵性工具,計劃中到2015年北京市的軌道交通線路將達到561千米,躋身世界規(guī)模最大的軌道交通城市之一。在未來5年左右,北京市軌道交通建設仍然成為中心任務的條件下,把握和調整北京市軌道交通的公共政策,在推動與保障建設任務的前提下,規(guī)范運營環(huán)節(jié)的管理,是保持政策連續(xù)性的重要任務與內容。

目前北京市的軌道交通的公共政策是以建設為主。其主要特點是強調投融資政策,政策重點主要是以投融資為主體,兼顧經營。隨著路網(wǎng)逐漸形成規(guī)模,大規(guī)模建設進入尾聲,軌道交通的運營效率以及經濟推動效應就應該作為軌道交通公共政策以及公共戰(zhàn)略的重點。因此,在不同的發(fā)展階段中,需要針對不同的戰(zhàn)略目標,制定不同的政策框架。但也應該注意兩個不同階段戰(zhàn)略目標的相互銜接,推動公共政策的持續(xù)性與權威性。

3.從公共政策構成的內容來看,政府與運營環(huán)節(jié)的關系并不十分明確

已有的公共政策盡管對運營環(huán)節(jié)制定了相關的政策框架,要求建立以特許經營為導向的管理體制,但就目前執(zhí)行的情況來看,這種特許經營合同并不十分完善。其主要表現(xiàn)為:

(1)特許合同只有單純的責任,缺乏明確的利益分享與成本分攤機制。特許合同是運營環(huán)節(jié)中公司的根本,它決定了公司的發(fā)展空間和持續(xù)增長能力。對于軌道交通運營企業(yè)來說,公司需要承擔軌道交通的公共服務,但同時,公司也需要自身的發(fā)展。因此,政府與公司之間的特許合同實際上包括了兩個方面:一方面是政府要確定運營公司作為軌道交通惟一運營商,另一方面以此為基礎上,政府需要運營公司提供公共交通的服務,這是一種公共服務的購買。目前政府僅僅將運營公司單純地作為公共交通的服務機構,由此就限制了軌道交通運營組織的發(fā)展,也限制了軌道交通在城市經濟中的最大效能的發(fā)揮。

(2)以財政補貼代替購買服務不能提高軌道交通運營公司的效率。目前絕大多數(shù)城市在運營階段,在軌道交通的價格采取普惠制的條件下,運營公司很難補償其運營成本,需要政府對其補貼。目前絕大多數(shù)城市采取的財政補貼方式可以視為隱合同關系,這種關系缺乏長期性,只具有很低的激勵效能,不利于提高運營公司的效率。因此,在公共購買服務條件下,給定軌道交通的公共服務特征,明確政府與企業(yè)的合同關系,合理地確定補貼方式,既能激勵企業(yè)保證完成公共服務活動,又能夠促進公司快速發(fā)展,這將是未來軌道交通公共政策的關鍵內容之一。

4.從項目管理來看,企業(yè)組織關系尚處于不斷變動之中

從目前投資、建設和運營環(huán)節(jié)來看,軌道交通作為項目運營有兩種基本的形式:一種是一體化管理。以上海為例,上海將投資、建設和運營整合到一個公司集團,由一個公司來管理運營軌道交通全部過程。另一種是專業(yè)化管理。以北京為例,北京市將軌道交通項目分解為京司、建設管理公司以及軌道交通運營公司,分別承擔軌道交通投資、建設和運營。事實上,從目前的情況來看,各城市的項目管理模式仍然處于不斷變動之中,上海市以前是專業(yè)化分工,最近轉向一體化組織,北京以前是一體化管理,目前是專業(yè)化管理模式。應該看到,不論是總和的形式還是分離的形式都是一種組織安排類型,這種分離式的組織形式能否滿足軌道交通實際運行的效率,并不取決于這種組織形式本身的好與壞、優(yōu)與劣。

5.從實施機構來看,機構關系有待于進一步協(xié)調

管理體制是否有效率取決于它與實際事務是否能夠實現(xiàn)責權利相一致(權責明確)、各環(huán)節(jié)是否能夠有效協(xié)調(分工協(xié)調)等因素。從目前的管理體制來看,負責對軌道交通的建設、投資、規(guī)劃與運營等環(huán)節(jié)的管理體制實行的是專業(yè)化分工管理。也就是說,從最終的管理決策來看,發(fā)改委負責投資,規(guī)委負責規(guī)劃設計,交通管理局負責運營事務,建設局負責建設環(huán)節(jié),其他部門分別負責其中的某項事務。這種專業(yè)化的管理模式是否合理也不取決于管理模式本身的好壞,但這種模式是否能發(fā)揮作用取決于以下幾個因素:

(1)權責關系是否明確。

每一個部門的權責是否能夠明確或者到位是這個部門是否具有管理效率的關鍵。以北京市軌道交通內部的管理體制為例,交叉管理仍然存在。由于軌道交通各環(huán)節(jié)之間聯(lián)系緊密,從規(guī)劃、融資到建設、運營,專業(yè)化特征明顯,但環(huán)節(jié)之間相互交叉,不可避免導致管理職能交叉。例如軌道交通管理處與軌道交通運行指揮中心之間的責權關系就不甚明確。軌道交通管理處負責安全事務與行為規(guī)范,類似于制定與管理行業(yè)法律、法規(guī)的監(jiān)管機構。軌道交通運行指揮中心承擔軌道交通運營過程中各種業(yè)務審核與管理。從權責內容來看,無法判斷兩者誰是管理運營部門的最終行政管理部門。

(2)部門之間的分工與協(xié)調。

部門之間的相互協(xié)調,尤其是涉及到經濟利益的相互協(xié)調的程度在某些方面是決定這種管理體制是否有效的另一個重要因素之一。涉及到軌道交通各環(huán)節(jié)的管理機構很多,包括了發(fā)改委、規(guī)委、建委、交委、國土以及其他各相關職能機構,但最關鍵的部門包括了發(fā)改委、規(guī)委、交委(以前歸建委)與國土四個部門。四大部門的矛盾主要集中于資金和土地的使用,尤其是涉及到軌道交通用地、線路設置(站點)以及周邊土地等政策問題。目前由于部門之間以部門利益為主調的相互扯皮、推諉所形成的矛盾是阻礙專業(yè)化管理有效運行的關鍵因素之一。

6.從城市交通政策來看,軌道交通與其他交通方式缺乏一體化思考

軌道交通的交通服務功能伴隨著軌道交通的網(wǎng)絡形成,其重要作用日益體現(xiàn)出來。以北京市為例,預計到2015年,北京市區(qū)軌道交通初步成網(wǎng),軌道交通的網(wǎng)絡經濟所體現(xiàn)出來的交通運輸優(yōu)勢將大大緩解北京市交通擁堵狀況。目前由于公共交通的規(guī)劃設計還缺乏有效的宏觀整體指導原則,軌道交通的干線作用受到了一定的抑制。

(1)連接性與分工協(xié)作。

現(xiàn)有的公共交通規(guī)劃體系并不是以軌道交通為軸心來建設的。從不同公共交通的優(yōu)缺點來看,軌道交通適合大運量、軸線運輸。從集聚點到集聚點區(qū)域的運輸是軌道交通的長處,但它并不能實現(xiàn)交通運輸?shù)狞c對點的最終完成環(huán)節(jié),需要其他交通工具進行補充。從現(xiàn)有的北京市公交線路與軌道交通的結合來看,實現(xiàn)這種無縫連接、一體化運輸?shù)膯栴}重重。公交站點距軌道交通站點的連接不暢,軌道交通站點之間的換乘也連接不暢,公交線路與軌道交通線路無法形成有效的分工協(xié)作關系,限制了軌道交通進一步發(fā)揮軸心的作用。我們也看到重慶等地已經進行了有益的嘗試,他們從運營角度,將軌道交通與公共交通整合在一起形成城市公共交通的運輸集團,以此來解決地面交通與地下交通的連接性問題。

(2)集聚性與站點的區(qū)位。

軌道交通站點具有較為典型的區(qū)位特點。人流量大,交通密集,便于開發(fā)商業(yè)、地產等服務業(yè)。因此,將軌道交通大型樞紐站發(fā)展建設成為城市經濟集聚中心就是軌道交通發(fā)揮服務平臺中心作用的關鍵,這也是以“TOD”為導向的城市開發(fā)的中心觀點。以目前北京市軌道交通樞紐點的建設來看,幾乎看不到這種區(qū)位優(yōu)勢的開發(fā)。無論是西直門、國展中心等重要的樞紐點,還是比較小的站點建設,尚未形成推動這一區(qū)位集聚的有效機制。

五、結論與政策含義

軌道交通作用不能簡單地作為緩解城市交通擁堵的工具,它對于城市空間結構、城市區(qū)域單元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推動作用。但這些作用需要城市政府的適宜的公共政策支持。本文認為:

第一,軌道交通從建設到運營是一個長期的過程,需要考慮不同階段中的公共政策的重點、目標與任務。

第二,軌道交通是城市一體化運輸?shù)囊粋€環(huán)節(jié),應當建議以軌道交通為軸心的公共交通系統(tǒng),整合各種公共交通資源,促進各種公共交通工具之間相互分工與協(xié)作,不能將軌道交通、公共汽車等其他交通工具分離開來,相互競爭。

第三,軌道交通在實際規(guī)劃、建設、運營等各個環(huán)節(jié)將面向不同的主體和客戶,因此在保證公共政策的“公開性”的前提下,應建立多層次和多視角的公共政策體系,滿足不同環(huán)節(jié)公共性要求。

第四,軌道交通運營實際上是軌道交通產業(yè)鏈最終的價值體現(xiàn),需要更多地關注運營環(huán)節(jié)的組織結構、激勵結構和服務購買等問題。

第五,軌道交通公共政策的執(zhí)行部門是一個多部門的綜合,盡管采用何種管理類型并不重要,但在現(xiàn)有的條件下,采用專業(yè)化管理模式并不適合現(xiàn)有的情況,應當建立含城市其他公共交通工具在內的綜合交通管理結構。

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Research on Public Policy of Rail Transit in Our Country

Zhou yaodong1,Yu Hui2

(Economics and Management Collage of Beijing jiaotong University,100044;

(Industrial Economics Institute,Chinese Academy of Social Science,100836)