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農村土地資源現狀及其發展探討:我國農村土地資源配置市場化調查及研究

內容摘要：

伴隨著我國社會生產力的提高，社會主義市場經濟的深入發展，我國農村呈現出土地資源市場化趨勢，但這種市場表現為透明度和可操作性極差的隱性市場，而且這個市場呈現為隨意交易、隨意價格、口頭協議等無秩序、不規范的格局，甚至是非法交易集體土地。其得以廣泛存在和發展有著深刻的歷史和現實的原因。我們要實現農業現代化，實現規模經營，必然要大力發展土地資源配置市場。但現實中還有許多因素阻礙其發展，因此我們有必要對此研究，并提出解決問題的辦法。

關鍵詞：農村土地資源配置市場化 土地使用權轉讓 非法交易土地

執筆者簡介：中國地質大學（北京）學生科技活動 我國農村土地資源配置市場化的法律思考項目組負責人

在此次調研中，我們充分發揮了中國地質大學（北京）學生來自全國各地的優勢，利用調查問卷與實地調研相結合的方法，對我國的安徽、四川、陜西、江蘇、廣東、遼寧、北京等22個省、自治區、直轄市進行了調查。其中，我們利用項目組成員來自不同的省份的優勢，對安徽、四川、陜西、江蘇四省作了重點調查。此次調查的對象主要是農用地及荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地情況，不包括宅基地使用情況。此外我們還參閱了國家圖書館、中國地質圖書館的有關資料，并對這些資料作了深入分析之后，撰寫此文。

一 、我國農村土地資源配置市場化的表現形式及現狀

（一）、合法形式

1 、轉包、出租、互換、轉讓、入股

所謂轉包，即承包方在承包期內將土地使用權的部分或全部轉包給第三人，并與第三人確立轉包關系和相互間的權利義務關系，并簽訂轉包合同；轉讓是指土地承包人在土地承包期內，由第三人代替自己向發包人履行承包合同的行為；入股是指把土地使用權作為一種生產要素，參加聯營企業行為。目前轉包、出租、互換、轉讓、入股這五種土地流轉形式是我國最廣泛存在的形式。在我們的調查問卷中，所有的調查問卷都至少包含了上述五種形式的一種，其中有80%的調查問卷包含了上述五種形式的三種以上。這五種土地流轉形式是我國農村土地資源配置市場化的主要表現形式，也是基本形式，發展很快！（見附表）在新頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）中對這五種土地流轉形式也加以確認。

2 、“反租倒包”的形式

“反租倒包”式生產經營方式，即某些農產品加工企業根據自己的生產經營能力、市場需求，確定原材料的需求及土地規模，與農民簽訂一定面積、一定期限的土地租用合同。然后企業在這片土地上對農產品品種、規格、質量等做出周密設計，再反還給農民耕種，農民按勞計酬。再租用期限企業擁有這塊地的使用權，農民則成為雇員，雙方各自行使自己的權利。目前這種形式在我國是極個別現象是一種少之又少的現象。

這種形式與“定單（合同）農業”很相似，我們要注意區別。“定單（合同）農業”是指農產品加工企業根據自己的生產經營能力、市場需求，確定原材料的需求，與農民簽訂農產品收購合同，到期履行合同的生產經營方式。在現實中，農產品加工企業往往還給農戶提供一些資金、技術、種子等方面的幫助。“定單（合同）農業”在我國存在范圍比較廣。

3 、股份合作制

這種股份制與前面的“入股”土地流轉形式不同。廣東南海市是土地股份合作制的典型地區。南海市股份合作制的基本原則是成立股份公司，由股份公司經營管理行政村或自然村的土地資產以及其它非土地資產，村民成為股份公司的股東，并從股份公司獲得現金分紅。股份公司的成立主要有兩種模式 ：

（1）、行政村或自然村的所有土地和其他資產評估被作為投資入股，然后根據評估的結果給農戶配股。大約有40%的股份公司是通過這種方式成立的。

（2）以土地作為唯一資產入股，并根據以下方式給每一個成員配股（達十股）： ⅰ基本股：生產隊的所有成員都可以得到一定數量的基本股；

ⅱ承包權股：根據每一個成員自實行家庭承包聯產責任制以來承包土地年限股；

ⅲ勞動貢獻股：根據年齡配股。

南海市沒有統一的股份制模式，上面三種模式在理論上有兩種不同的比例：4：3：3或3：4：3。大約有60%的股份公司是以土地作為唯一資產入股的方式成立的。

目前，股份合作制在我國存在的范圍較小，主要集中在東南沿海地區，如廣東、浙江等。

4 、“兩田制”基礎上的承包、出租等

“兩田制”是指把耕地分為口糧田和承包田（有些地區叫經濟田和責任田），口糧田只負擔農業稅，不交土地承包費，承包田按照市場原則實行有償承包，再承包費低標和上限范圍內，現場投標、公開競爭，確定承包費標準。

這種形式在我國存在的范圍較廣，特別在1999年以前，發展比較快，但在我國實行家庭承包30年不動搖政策之后，這種形式發展萎縮，即將消滅。原因如下：中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于穩定和完善土地承包關系的通知》第六條：除工副業、果園、魚塘、“四荒”等實行專業承包和招標承包的項目外，其它土地，無論是口糧田、責任田還是經濟田，其承包費都屬于農民向集體經濟組織上繳的村提留、鄉統籌的范圍，要嚴格控制在上年農民人均收入的5%以內（以村為單位）。在《土地承包法》第三十五條也有類似規定，這實際上是對“兩田制”基礎上的承包、出租的否定。

（二）、非法形式

1 、直接出賣土地

直接出賣土地既有土地所有者直接出賣的也有土地使用者（承包者）直接出賣的情況。例如，集體（往往是村委會）直接把集體土地出賣給城鎮單位或個人作建設用途，甚至是買給個人建造墳墓；土地使用者（承包者）將土地直接出賣給磚坯制造者用來做磚坯，嚴重破壞土地而且不進行復墾。這些現象在我國存在范圍較廣，危害也特別大。

2 、變相買賣土地

變相買賣土地是指以某種

形式掩蓋其土地買賣的性質，從而實現對土地的占有、使用、收益和處分的交易活動。這種現象是一種普遍在的現象，多表現為以買賣房屋為名，掩蓋買賣房屋基地的交易。

3 、非法轉讓、轉包、出租土地

所謂非法轉讓、轉包、出租土地是指集體組織或承包者私自轉讓、轉包、出租土地用于非農業的交易活動。目前這種現象在我國存在范圍較為普遍，特別是在城市近郊區。例如，以“聯營企業”為名，非法占用鄉鎮集體土地；還有的是非法簽約租占農地建度假村、游樂園，辦企業等。

二、我國農村土地資源配置市場化產生的原因

（一）、合法形式的原因

家庭承包聯產責任制以來，特別是近幾年來，我國農村廣泛出現了土地資源配置市場化的現象。總體來說，我國整體綜合國力提高和社會生產力發展的結果，也是我國農業階段性調整，建立優質、高產、高效農業的結果，是提高農業生產效益，實現規模經營所必須的，具體來看，有以下原因：

（1）、外出打工潮流的形成。近幾年來，由于經濟發展的不平衡，地區差異的拉大，貧富差距的擴大，外出打工已成為一種潮流。打工者已不是簡單的剩余勞動力的問題，以打工為獲取基本生活來源的人越來越多，這就導致更多的人進行土地流轉。在這里我們還需要強調的是外出打工現象不僅是在中、東部地區，而且在東部地區也廣泛存在，表現為底收入的農民外出打工。當然這里外出打工者把土地轉讓、轉包、出租出去的前提是他們對外出打工預期收入比“種地”的預期收入高。在我們的調查中，把外出打工作為土地轉讓、轉包、出租原因的比例分別如下：四川88.89%，陜西69.05%，東北（吉林、遼寧）57.14%，浙江71.42%。從以上這些數字可以很明確的看到：外出打工已成為影響部分土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。

（2）、農民兼業行為的增多。在社會主義市場經濟快速發展的今天，單獨靠種田生活的農民日益減少，農民兼業行為日益增多，農民收入有了多種來源。同時“種地不賺錢的思想”也漸漸的沖擊著人們的頭腦，想不種地從事其他行業的人也越來越多。在我們調查承包土地后又轉讓、轉包、出租的原因時，針對“種地不賺錢從事其他行業”選擇的回答情況（包括進鄉鎮企業的情形）如下：四川61.13%，陜西88.09%，東北（吉林、遼寧）71.45%，浙江61.14%。從上述數字我們可以清楚的看到：農民兼業行為增多已成為影響部分土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。

（3）、三十年農村土地承包政策不變的真正實施。自從黨中央、國務院制定這個政策以后，各級政府堅決執行了這個政策，特別在1997年，黨的十五大召開前夕，江總書記在一次各省、各部門、各軍區領導參加的內部會議上，嚴肅指出了這個問題以后，這個政策很大程度上得以貫徹。其中“生不減地、死不去地”是這一政策的重要方面，而且黨中央、國務院還多次強調存在“小調整”的地方，要嚴格限制“小調整”次數，盡量不調整（這也是理論界的共識點）。因而今后“有人無田、有田無人”的現象將會更加突出。而解決辦法只有一個，既加快土地合法流轉。

（4）、政府的鼓勵、引導。“反租倒包”式的農業中、股份合作制式的農業中，政府行為是顯而易見的，換句話說，沒有政府的鼓勵引導，這些形式是很難發展的，這是大膽的改革，為進一步發展農村社會生產力的新嘗試。現在也有不少地方政府引導、鼓勵土地流轉的，特別是在“定單（合同）農業”、城市近郊區蔬菜、水果基地等土地。例如 ：安徽省滁州市南譙區政府為了確保定單落實到實處，他們借助行政作用力，及時將定單任務分品種分解下發到各購銷企業，制定獎懲辦法。對定單品種，按高出保護價4%至15%收購。再如 ：上海市金山區政府對該區“家庭農場”的政策：對土地承包40畝以上的農戶，政府幫助土地流轉，并一次性補助農業設施配套費1.5萬元；對農場內配有50只塑料大棚以上的農戶，每套大棚補助風險基金200元。對添置農業設施資金有困難的農戶，政府擔保向信用社貸款，貸款所付利息在3年內由政府補貼。（二）、非法形式的原因

目前，在我國農村土地資源配置市場中，非法轉讓（這里“轉讓”與前不同，是廣義的土地流轉）土地形式比較嚴重。這不僅危害了國家集體利益，而且還嚴重破壞了我國土地使用權市場的發展。但長期以來，這種非法形式是屢禁不止，而且隨著我國社會主義市場經濟的發展，情況還日益惡化。其得以廣泛存在，有著深刻的原因：

（1）長期以來，我國農村集體土地主體不清，產權模糊，土地所有權無法體現。這是我國農村土地非法轉讓能屢屢得逞的根本原因。我國《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”從以上規定我們可以得出以下結論：隨便指出農村一畝地，我們往往找不到誰是土地的真正所有者，相反，土地承包者還總認為土地所有權是他自己的。該法第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬村農民集體所有的，由集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已屬于鄉（鎮）農民集體所有的，有鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”從這段話中我們可以看出：農村集體土地經營、管理者有三個，即鄉（鎮）政府、村委會、村小組。但在實際當中，三家的責任心都沒有，經營、管理者地位是虛無的，是無從體現的。這種主體不明確的直接后果就是土地轉讓無人監管。所以才讓某些不法分子屢屢得逞。

（2）政府監控力度不夠。我國現階段縣級管理土地問題有兩個機構，即土地管理局和農業委員會（兩種機構的名稱因地區差異而有所不同）。土地非法買賣問題有土地管理局管理，農村承包土地問題由農業委員會來管理，但是農地使用權市場的發展，土地流轉問題就沒有機構來管理了，所以才導致非法交易土地行為肆虐起來。當然這也與某些機關貪污腐化、默許縱容非法交易集體土地有關，特別是那些打著“聯營”、發展地方經濟的旗幟的非法占用集體土地的情況，地方政府更是縱容之。

（3）在市場經濟下，對商業性征地，我國政府實行“低征高賣”政策不合理。對商業性征地，我國政府實行“低征高賣”政策導致兩種不同現象。一方面農民寧愿自己買賣土地，也不愿意把集體土地國有化；另一方面，很多商人面對高額地價，不愿意購買，寧愿冒風險去農村直接購買集體土地。特別是近些年來，城鎮地價越來越高，有更多的人瞄準了農村土地。

（4）我國農村土地登記制度不健全。現階段我國土地登記只是針對每個集體土地進行簡單登記（往往以村為單位），這樣，在部分土地交易后，查證難、歸責難，而且難以約束農地非法轉換后的用途變更。

三、阻礙我國農地使用權市場健康發展的因素：

（一）有關土地使用權市場的法律、法規不健全、不完善。

市場經濟是法制經濟，沒有法律的健全，就沒有市場經濟的健康發展。而我國有關土地市場的法律、法規更是不健全、不完善。具體來說，規范土地自由流轉問題的法律只要一部，即3月1日剛剛實行的《農村土地承包法》（第五節，第三十二~四十三條）。部門法規、地方性法規雖說有，也是少之又少，而且往往是針對具體問題的規定，所以導致農

地使用權市場的混亂。這往往表現為管理的混亂、交易的混亂。（見附表）

（二）地方政府及村民委員會不作為行為。

我國農地使用權市場是不發達的，處于萌芽狀態，或者說是不存在這一市場的，所以它的健康發展沒有政府的大力支持是很難得以快速發展的。事實證明了一點 ：沒有當地政府的支持、鼓勵、引導，就沒有當地農村土地資源配置市場大規模發展。而我國現階段各地方政府及村委會對土地轉包、出租、互換、轉讓、入股的態度是這樣的：（見下表）態度 不管不問（不包禁止） 引導發展（不包鼓勵）

東北（吉林、遼寧） 42．87% 14．27%

四川省 44．45% 13．89%

陜西 66．67% 19．05%

浙江 42．86% 14．28%

江蘇 40．00% 20．00%

由表可知：我國各地政府的不作為行為也是導致我國農村土地資源配置市場發展滯后的主要原因之一。

（三）我國農村社會保障體系建設滯后，農業風險防范機構尚不健全。

現階段在我國農村，農地還發揮著農村社會保障的重要作用。很多農民不得不把土地作為安身之地，作為獲取基本生活資料的源泉。因此有很多農民雖然外出打工，從事第二、三產業，無暇顧及農地，但是他們還是不愿意轉讓、放棄農地承包權，把它們作為自己的退路，不惜粗放性經營，甚至拋荒。在市場經濟條件下，農民進行農業生產經營面臨著巨大的自然風險和市場風險。這兩種風險交織在一起，使農民很難獲得預期收益，有的甚至血本無歸。這使得很多有能力進行大規模農業生產經營的人不敢進行規模經營，不敢接收流轉土地。

（四）農地使用權流轉機制不完整，土地使用權價格體系不健全

目前在我國，土地使用權流轉是一種隨意的現象，往往表現為口頭協議、無償轉讓等（見附表）。流轉機制是不完整的，也是不健全的，這嚴重阻礙土地大規模流轉。從土地使用權價格來看，由于土地承包權的價值性和商品性不明確，土地使用權也缺乏歷史價格。同時，由于我國農地集體所有，我們也不可能借鑒外國土地價格。所以造成土地產權價格單一，價格體系不完善。土地使用權、承包權和使用權價格體系不建立，內部價格不理順，土地不可能會有大規模流轉。

（五）非法土地轉讓，混淆土地合法轉讓性質，阻礙合法土地轉讓

由于非法農地轉讓在表現形式及轉讓方式與合法轉讓有極為相似的地方，以致于在現實生活中，人們很難把握土地轉讓的性質，往往把合法土地轉讓當成非法土地轉讓，并給予禁止和懲罰當事人。這讓人們對土地流轉產生畏懼心理，不敢大膽進行合法土地轉讓。

四、分析與建議：

（一）因勢利導，構建新的農村土地資源配置市場化模式。

隨著我國加入WTO，隨著農村產業結構調整，隨著我國社會主義市場經濟深入發展，我國農村必然會發生很大變革，在變革中必然有新生事物出現。我們對此應因勢利導，積極構建新的農村土地資源配置市場化模式。當然我們也要把握住以下三個方面：（1）該事物符合三個“有利于”（2）不是買賣土地，不是改變土地所有權性質（3）改變農地用途的。例如 ：河南省鄭州市中原區三王村，從1999年起在農民保留農地使用權的前提下，把土地提供給村里的花木栽培公司，農民作為股東。作為土地的使用者，公司以每畝500公斤小麥計算，向農戶支付現貨；春節由公司免費向農戶提供肉、油、水果等。據村長兼公司總經理介紹：公司雇傭了以女性為主的400名農民，每年每人3500元工資。另外，男人外出打工，使農民的收入比過去增加了3倍多。從上述案例知，該村的土地使用權名為股份制，但這是與廣東等傳統的股份制是不同的，相反，這種形式與“反租倒包”式經營有相似之處，但也不是“反租倒包”式農業。但是其存在適應了當地經濟發展，不違背上述三個條件，我們就應該鼓勵其發展。

（二）明確村民委員會是集體土地所有權行使者，明確其所有權行使的權利和義務，同時加強村委會的監督

有的學者建議在農村設立農地經營公司 ，他說這樣能有效維護農地承包合同的穩定性，避免以往法律體制下村委會借用土地調整單方解除承包合同的現象。 筆者認為村委會借用土地調整單方解除承包合同的現象是極少數的現象，更多的表現為村委會對承包出去農地不管不問（見附表及上述表）， 缺少責任心。退一步講，那些借用土地調整單方解除承包合同的村委會是指全部明確法律有漏洞的結果。因此，我們建議有權機關立法明確村民委員會是集體土地所有權行使者，明確其所有權行使的權利和義務，以增強村委會的責任感。同時，筆者還認為我們只能明確村委會是集體土地所有權行使者，而不是村小組、鄉鎮政府。首先，村小組經濟勢力單薄，在現實生活中作用遠比不上村委會；再次，鄉政府管理范圍過大，不利于對農地使用權變更的監督管理，而村民委員會在農村影響力大，一般情況下，一村就是2000~3000畝土地，范圍適中，所以我們要明確村委會是農村集體土地所有權的行使者。我們這里所指的集體土地包括集體土地所有者是村小組或鄉（鎮）政府的情況。用這種方法可以進一步明確責任，彌補我國集體土地主體不清晰，產權模糊現象。

（三）建立新的土地使用權市場監管機構，大力整頓土地使用權市場

我國現階段，非法土地轉讓問題是由土地管理部門來管理的，農地承包問題是由農業管理不穩來管理的，這種現象造成了我國土地使用權市場管理比較混亂。鑒于我國土地使用權市場管理比較混亂現象，我們建議成立一個具有“土地管理”和“農業管理”雙重職能的機構來專門監督管理土地使用權市場，大力整頓土地使用權市場，監督村委會集體土地所有權行使，堅決查處非法土地使用權轉讓，鼓勵合法土地使用權轉讓。

（四）積極宣傳并實施《農村土地承包法》，加強農地使用權流轉立法。

《土地承包法》第一次以法律形式規定了農地使用權流轉的合法性，我們必須大力宣傳，并真正的落實到實處。同時我們還應看到土地使用權立法的不完善，我們應加強立法，構筑新的法律體系來指導我國土地使用權流轉，促使農村土地使用權配置市場化健康發展。

（五）完善土地使用權價格體系

構建農村土地使用權價格體系，我們應充分考慮以下情況：（1）農業稅；（2）土地資本折舊；（3）農戶改善農地生產的投入；（4）農地改變用土的補償費；（5）土地產出率等，再綜合考慮當地三種產業發展狀況綜合評定土地使用權價格，以便為大規模土地使用權流轉做準備。

（六）建立、健全與農村土地資源配置市場化相適應的農村地籍管理及土地信息的動態管理制度。

我們應加強這方面的研究和實踐，建立一個適合土地流轉的農村地籍管理制度。

（七）鼓勵搞“定單（合同）農業”，并加快發展農村合作社，倡導土地有償流轉。

實踐證明，在農民自愿的條件下，延長農業產業鏈條，在銷售、加工環節上組織龍頭企業或在生產環節由農戶相互聯合搞聯戶種植，搞定單（合同）農業，有利實現規模經營。加快發展農村合作社，有利于培養市場主體，有利于發展農村第三產業，有利于保護農民合法權益。通過上述方式，有利于讓農民融入市場，了解市場。我們在此基礎上倡導土地有償流轉，作價入股等，有利于我國農地使用權市場化。

（八）切實貫徹“農村土地承包30年不變”政策，限制小調整，鼓勵農地的有償流轉。

（九）改革國家對農村土地征用制度，改變商業性征地“低征高賣”現狀。

土地征用制度應充分考慮農民利益和商家利益，特別是農民利益。對商業性征地，政府在加強監控的同時，應讓其在市場狀態下完成，如作價入股、出租等。對公益事業建設征地也應充分考慮農民利益，加強農村社會保障建設。

農村土地資源現狀及其發展探討:現行農村土地資源資產收益分配的合理性

[論文關鍵詞]收益分配 合理性 局限性

[論文摘 要]主要論述了農村土地資源資產收益分配的合理性與局限性。首先從有利于引進產業資本,加快城市化、現代化發展;有利于增加對國際產業資本的吸引力;有利于增加國家積累三個方面論述了其合理性。然后根據新的經濟發展環境,指出了現行土地資源資產收益分配的局限性,主要表現為沒有真正反映土地的價格;造成社會不穩定;對國民經濟的可持續發展造成負面影響三個方面。

現行農村土地資源資產收益分配格局主要體現在收益主體之間地位不平等,農民普遍居于劣勢地位;分配方式“計劃”色彩濃厚,價格調節機制發揮不充分;分配格局具有很強的“剛性”三個方面。這一格局對我國的經濟發展發揮了一些積極的推動作用,也產生了一些消極的影響。隨著我國全面建設小康社會發展目標的提出以及建立和諧社會觀念的普及,其消極因素越來越明顯,對其改革的呼聲也將越來越高。

一、農村土地資源資產收益的合理性

現行的農村土地資源資產收益分配格局有其存在的邏輯必然性,對我國經濟發展起過較大的推動作用,特別是在我國實行現代化、工業化的初級階段,主要表現在三個方面:

(一)有利于引進產業資本,加快城市化、現代化發展

產業資本在工業化初期階段是一種稀缺資源。對產業資本的引進、利用、培養的效果將直接影響相關國家工業化進程和經濟發展水平。中國的上述農村土地資源資產收益分配政策在客觀上是“以土地換發展”。通過降低土地價格,降低產業資本進入中國市場的成本,有利于我國調整產業結構、完善產業布局、提高我國工業裝備技術水平、引進先進的管理經驗,進而有效的提升我國的綜合國力。

(二)有利于增加對國際產業資本的吸引力

國際產業資本對于我國經濟發展和產業化起著舉足輕重的作用。現階段新一輪的國際間的產業轉移方興未艾,這對于我國是一個難得的歷史性的發展機遇期。我國在短短二十多年的時間里,吸引了超過 5000 億美元的國際產業資本,而且每年吸引的外資還在以兩位數增長,形勢十分喜人。但是我們也應該清醒的認識到,現階段的國際競爭加劇。東南亞國家、南亞印度等周邊國家與中國就吸引國際產業資本展開競爭;南美地區經濟開始復蘇,依靠其豐富的資源優勢,獨特的區位優勢和與西方的傳統關系,其對國際產業資本的吸引力也不容小視。我國應該進一步的發揮自己的優勢,降低投資成本,包括土地成本,有利于更好的吸引外資,為我國經濟更上一層樓提供堅實的保障。

(三)有利于增加國家積累

中國是一個發展中國家,面臨著工業化發展的艱巨的任務。我國現階段雖然已經發展到了工業化的中期,按照理論不應由農業來承擔國家積累,但由于我國的特殊性,現階段還需要農業為國家的經濟發展做貢獻。首先,占我國經濟主導地位的國有企業經濟實力還比較脆弱,農業作為國家積累的主要來源對我國國有企業改革,促進工業化水平,增加國家積累起到積極的作用 。另外,這一分配體系有利于把土地由農業用地轉變為非農用地,從而有利于農民向第二、三產業轉移。與以英國“圈地運動”為代表的資本主義國家勞動力轉移過程相比,現階段的這一轉移過程相對痛苦還是最小的。這一過程是對我國工業發展的強有力的支撐。

二、農村土地資源資產收益的局限性

上面簡要的論述了這一分配格局對經濟發展所起到的促進作用,但是其局限性、負面影響還是十分明顯的。隨著社會經濟的不斷發展,其弊端將越來越突出,下面我們將主要從三個方面加以闡述:

(一)沒有真正反映土地的價格

在中國農村,土地不僅僅作為一種生產資料而存在,其在農民的眼里是其抵御風險的主要屏障。在社會劇烈動蕩的轉型時期,土地作為農民社會保障這一功能顯得更加明顯,其對農村所起的穩定作用也是具有戰略意義的。也就是說土地這一資源在中國農村社會發揮的作用有極強的正的外部性,在進行農地轉讓時,就應該而且必須把這一外部性內部化,應包含在土地交易價格里面,這樣才能比較真實的反映出土地的“價錢” 。

(二)造成社會不穩定

土地資源資產收益分配造成社會不穩定主要是從兩個方面引起的。首先是收益分配中對農民補償不足,農民為了獲得適當的收入不惜采用不恰當的方式,比如阻撓土地流轉的正常進行,集體上訪,甚至發生斗毆事件,對當地的社會穩定造成很壞的影響,而且往往還極大的損害當地的黨群關系和干群關系,埋下許多社會隱患;土地流轉發生后,由于補償農民過少,而且又沒有相應的社會保障機制和社會救助機制,使其生活陷入困境。在這種情況下,他們為了生存,有些就走上了違法犯罪的道路。這種情況應該引起有關部門的高度重視。其次是對我國的糧食安全形勢造成影響,進而影響社會穩定。由于種地掙錢很少甚至賠錢。在農民看來,土地不是資產而是負債。由于土地具有的社會保障功能,使其在拋荒土地的同時又盡最大努力保護其對土地的使用權。這樣就造成農民不種地,但同時對土地流轉不積極,據國務院農研中心對1.3萬戶農戶所作的調查,即使對糧食收入僅占家庭收入20%以下的3366戶的調查結果,愿意轉讓土地的也只占4.5%。[1]另外由于農用土地與非農用地之間收益的巨大差距,地方政府依據自身利益考量具有轉變土地用途的沖動,而現階段農村土地制度又給了地方政府低成本獲取土地的便利條件,所以在很大程度上地方政府成為向土地市場提供過多土地的主要推動者,從全國各地興建的過多的高爾夫球場、人造景觀,大量閑置的開發區等,就知道這種動力有多強。由于農村土地資源資產收益分配格局是向產業資本傾斜的,他們面對巨大的經濟利益的誘惑,有充分的理由推動農地向非農用地轉化。他們通過各種渠道游說政府。

(三)對國民經濟的可持續發展造成負面影響

我國走的工業化道路是一條新型工業化的道路,走的是可持續發展的道路。這一發展有一個重要的支撐點就是經濟資源必須是可持續利用的。特別是像土地這種稀缺且很難再生的資源。在現行的利益分配格局下,有些地方政府為了眼前的利益,不顧長遠利益,現任政府用下任政府的土地,現代人用下代人的土地,造成土地資源的極大的浪費。有資料顯示,城市存量土地大量閑置的情況下,大量的耕地仍然轉為非農用地。這對于我國國民經濟的可持續發展能力具有極大的破壞作用。

在農地市場結構方面國家逐步退出直接的市

場交易過程,變市場交易主體為市場監管主體。其中的關鍵是國家角色的轉換。當然,在土地市場上國家行為的轉變將牽涉到方方面面的利益。應該本著循序漸進,積極創造條件的精神逐步推進。

調整和完善土地分配格局,從根本上說應該從完善農地產權制度方面入手,我國學者作了大量的工作,提出了許多建議。依照張吉清同志的歸納,我國學者大致從“完善土地經營權的改革思路。該思路主張將完善農戶土地經營權作為改革的重點。”[2];“再造土地制度的改革思路。主張重新構建土地制度。”[3];“變革土地集體所有權實現形式的思路。‘土地股份制’是其典型代表。”[4]三個方面提出改革思路。這些思路都有其合理性,都從某種程度上抓住了產權制度某個方面的弊端。農地產權改革涉及方方面面,特別是關系到農民的切身利益,應該慎重。

農村土地資源現狀及其發展探討:西南少數民族地區農村土地資源的市場化配置

在祖國西南，有一片由四川、云南、貴州和重慶四省、市的民族自治地方組成的“L”型板塊，即我們所稱的西南少數民族地區。這一區域的廣闊農村，集高原山地、眾多民族和傳統農業于一體，長期貧窮落后，越來越為世人所關注。而在區內的廣闊農村，其土地制度的合理性直接關系到農民的切身利益，直接關系著農民利用和改善土地資源的積極性，從而直接關系著農民和農村經濟的興衰。隨著計劃經濟體制加速向市場經濟體制轉變，形式上以農村社區成員集體為本位實際上是以國家為本位的土地制度已經越來越不適應農業分戶經營和整個農村經濟急速市場化的需要。按照中央關于要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，以及《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，積極探索在新的歷史條件下，有關農村土地制度特別是西南民族地區農村土地制度的制度改革和機制創新，以便進一步消除束縛當地農業生產力發展的體制性障礙就顯得非常緊迫和十分必要。為此本文在深入西南民族地區進行大量調查研究的基礎上提出，深化西南民族地區土地制度改革，變傳統的農村土地制度為農戶本位制的市場型土地制度，是順應農村土地資源市場化配置的大勢所趨。

一、山區土地資源的特點及現行土地制度的弊端

由于新中國成立以前，歷代統治階級的階級剝削和民族壓迫，西南少數民族大多居住在較為偏遠和貧瘠的農村。因而相傳至今，西南少數民族地區的土地資源具有以下三個突出的特點。一是山高坡陡，溝谷深切，地表破碎。由此形成了其氣候資源和生物資源在空間分布上的立體性以及同質土地和同質生物的分散性。所謂“一山分四季，十里不同天”，“什么都出產，可哪一樣都難形成規模”，就是這一特點使然。二是石多土少，土層淺薄且不連續。由此形成了耕地資源的質差與分散，以至難以利用的荒山荒坡大量存在。三是宜耕地少且已基本開發殆盡，宜林宜牧地多且利用很不充分。由此形成了耕地的緊缺與非耕型土地資源的富裕。無疑，這種土地資源的結構性特點，在宜耕地墾盡以前的可擴充型小農經濟時代并不構成對農戶低水平自給自足自然經濟的威脅，但在宜耕地墾盡以后的限制型小農經濟時代就卻成為農戶自給自足自然經濟的心頭之患。然而，這種土地資源的結構性特點，在市場經濟條件下，實際上又是一種特有的優勢，一種其他地方所不具備的資源優勢，一種在地域專業化分工條件下少有的待開發宜林宜牧地資源的比較優勢。問題在于這種優勢的發揮有賴于土地資源市場化配置所必需的制度基礎，否則土地資源的合理利用和改善就很難得到農民的響應。

同全國一樣，長期以來，西南少數民族農村的土地制度一直維持著名為社區成員集體所有實為國家所有的使用權和所有權分離模式。其主要特點在于：一方面，社區所有成員共同占有社區的全部土地。這里的占有主體，從靜態看，是社區的所有成員集體，即社區全體居民的集合，不論男女老少，人人有份；從動態看，不僅包括現有的社區居民，而且包括新增的社區居民，不論是將來的出生者還是遷入者。這里被占有的客體即區域內的這些土地（國家另有規定者除外），包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所謂共同占有，就是全體社區居民的集體占有，其任何個人或家庭或某一群體，對于集體占有的任何土地都不具有所有權意義上的收益權和處置權。

另一方面，國家即政府對于社區所有成員共同占有的全部土地都握有事實上的處置權。這首先指的是土地征用權，即國家有權征用社區成員共同占有的土地。其次是國家握有社區全體成員共同占有土地的否決權，即國家有權決定社區范圍的大小，從而否定原有社區成員集體占有原社區土地的權利。比如，20世紀50年代，國家將初級社范圍內社區成員集體占有的土地轉變為高級社、范圍內社區成員集體占有的土地；在20世紀60年代初，國家又將范圍內的社區成員集體占有的土地轉變為“三級所有，隊為基礎”的社區土地；在20世紀后期，國家又將“三級所有，隊為基礎”的社區土地變為村（即大隊）范圍內的社區土地；在21世紀初，仍是國家將村范圍內的社區擁有使用權的土地轉變為國家所有的土地（如廣州等一些城市的“城中村”改造那樣，就是憑政府的一個文件，將村民集體占有的土地全部收歸國有）；等等。

20世紀80年代初且至今仍普遍實行的土地分戶承包經營制度，雖然對傳統的農村土地制度形式有所觸動，但在本質上還是延續了社區所有成員共同占有社區全部土地資源的傳統土地制度。從這種土地占有主體的內部關系看，它是按照所有權與使用權分離的原則，使社區所有成員的集合即集體形式上擁有全部土地的所有權，使農戶分別擁有一部分土地的定期（即在承包期有內）使用權，并且這種使用權可以在內部有償轉讓，可以作為抵押物使用。其實質是農戶對集體所有土地產權的定期租賃制（如在貴州湄潭土地建設試驗區形成并為全國大多數地方推行的土地產權制度中規定：農戶使用集體所有的土地，每年要按規定向集體交納一定的土地使用費即地租）。從這種土地占有主體的外部關系看，土地的占有者即社區全體成員的集合又是一個不完全甚至完全虛擬化的法人實體，因為在市場經濟條件下，它所占有的土地按法律規定是不能進入市場，從而在市場上也就失去了作為土地所有者應有的法人資格。

顯然，上述這種兩權分離的土地制度具有如下弊端：首先，它客觀上抑制了土地使用者珍惜和改善土地資源的積極性，甚至直接導致土地使用者實行掠奪式經營。因為，從土地產權關系講，土地的終極所有權是集體的，使用權是農戶的，而且具有既定的租賃使用期。這樣，土地地力的最終增減都歸集體承擔。在這種條件下，農戶的理性選擇自然會是盡量避免沒有安全預期的長期增殖性投入，并盡可能在租賃期滿之前實行掠奪式經營。第二，直接導致土地經營的小規模化，并不斷增加調整土地的費用。因為這種集體所有制的產權形式，本質上就是社區全體成員都有平等的權利來占用集體所有的土地或分享土地的收益。這樣，隨著社區人口的增加，土地占用在農戶之間的不斷細分就不可避免，盡管在一些地方做出了“承包期內不再調整土地”的制度安排，但由于集體所有制的產權性質，無論如何也不可能做出“永不調整土地”的規定。理論與實踐都表明，在土地數量既定而人口不斷增加的條件下，堅持兩權分離的產權形式，就勢必最終形成土地占用在農戶之間的不斷細分，從而也就勢必形成調整土地費用的不斷攀升，并更加刺激農戶使用土地的機會主義行為。第三，它阻礙土地資源向更大范圍內的經營能手集中，并抑制多種資源的優化組合。因為，在兩權分離的土地制度中，只能允許使用權在社區內部的經營者之間有償流轉或招標發包，而不允許超社區的有償流轉。這不僅限制土地的價格升值，而且扼殺在更大范圍內更能干的個人和企業取得經營土地的權利，從而使稀缺的土地資源得到更高效的利用。同時，無論是耕地還是非耕土地的整治與開發都有賴于資本、技術、信息等方面的長期大量投入，而在偏僻、落后、封閉的少數民族山區農村，一般農戶是難以辦到的。這就更需要外界尤其是城市能量的注入。然而，現行農村兩權分離的土地制度卻把農村社區的土地資源產權封閉起來了，以至于完全失去了與外界資源優化重組的應有市場機會。

如果說傳統的土地制度加集中勞動的農村經濟體制是在“挖農興工”和平均主義占主導地位的特定歷史條件形成的計劃經濟體制的產物，那么，現行兩權分離的土地制度就只不過是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中，廣大農民身不由已的一種權宜性選擇。而且隨著市場經濟體制的確立，其固有的弊端已經日益顯露出來，越來越不適應市場經濟條件下農業和農村經濟發展的客觀需要。隨著市場經濟體制的鞏固和完善，假如仍固守兩權分離的土地制度，就勢必像嚴冬已經過去，春天已經到來，還讓人們穿著冬衣一樣，不僅僅是不合時宜，而且無異于縛住了人們的手腳。

二、把土地制度的選擇權交給農民

人們常說，“土地是農民的命根子。”這話當然道出了土地之于農民的極端重要性。但更需強調的是，只有當農民真正握有土地資源的直接支配權并直接承擔相應的后果時，農民才能將這一命根子掌握在自己手中，從而真正獨立自主地決定自身自由全面發展的前途和命運，并使自己對于土地的利用和處置具備天然的合理性。而要做到這一點，農民就得首先擁有決定農村土地制度的機會，即真正擁有自主確立和創新農村土地制度具體形式的權利。

歷史地看，農村土地制度的變遷是一個隨生產力的發展和社會經濟環境的變化而不斷改善的自然歷史過程。在這一過程中，農民憑借自身生產經營活動的實際需要，總是理性而主動地不斷調整農村土地制度的具體形式，使之盡可能實現自身經濟預期的需要，盡管這種努力無時無刻不在受到農民以外的其他利益集團的干擾或限制。但正是這種理性而主動的調整（或者說“農民的自發式調整”）推動著農村土地制度的發展，并且對農民從而也就是在總體上對整個社會具有天然的合理性。回顧中國農村近半個世紀以來的土地制度變遷史，我們不難發現，凡真正是農民自主選擇和自主創新的土地制度形式，都是符合廣大農民切身利益的，也都是推動社會進步的；反之，凡是由外部強加給農民的土地制度的具體形式，往往會背離農民的切身利益，并客觀上阻礙農村及農業社會的發展。其所以如此，最主要的原因就在于農民是土地經營活動直接實踐者，他們最清楚適應自身經營活動需要的土地制度的具體形式，并隨著生產經營和社會經濟條件的變化自覺予以調整；而置身其外的政策制定者或制度安排者大多都是一些遠離農村經濟活動實踐和土地經營活動的旁觀者，他們有著自己特定的價值取向和與農民不同的經濟預期。這種由科層制行政管理程序所作的農村土地制度安排，不僅難以迅速反映農民自身經營活動千變萬化的實際需要，而且往往會使這種安排背離農民的切身利益。因此，農村土地制度的選擇權和創新權應該掌握在廣大農民的手中，反映農民的意愿，符合不同區域，特別是少數民族地區農村的實際情況，否則即便是出于對農民、農村發展進步的考慮或良好的主管愿望也往往不能達到預期的客觀效果。

然而，長期以來，由于指導思想上的左傾誤導和計劃經濟體制的束縛，農民本該擁有的農村土地制度上的選擇權和創新權，卻一直被農民為保護自身利益而授予部分權利的政府行政管理部門收走了。表現之一，農民對于農村土地制度的設立沒有事實上的直接參與權，所有農村土地制度的設立和變更，全部由政府行政管理機構定奪，農民只有被動服從和執行的義務，以至于完全失去了選擇和創新土地制度的機會。表現之二，農民，不論是其某一群體還是個人，都在實際上不擁有任何一部分土地的自主處置權，用農民的話說就是“國家的土地，上面說咋辦就咋辦”。表現之三，農民對于農村社區成員集體所有的土地的經營形式沒有實際上的選擇權，其經營形式甚至采取某種經營形式時間的長短都得由自上而下的政府說了算。表現之四，農民，不論是其某一群體還是個人，對于某一土地的利用方式以及經營土地的產品都不具有事實上的完全決定權與處置權；等等。

顯然，這種土地制度選擇權和創新權的主體錯位，是我國解放以后自農業合作化以來，農村土地制度變遷中一而再再而三地不斷失誤的根本原因，并由此造成了工農之間、城鄉之間、農民與國家之間以及干群之間多種關系的不協調，特別是使所謂“三農問題”不斷積累，疾重難返。不難設想，假如廣大農村不同社區的農民，在以后真正成為土地主人的條件下，繼續真正擁有土地制度建設的選擇權和創新權的話，還能出現以后那種脫離實際而急速公有化且不斷提高公有化程度的災難性頻繁變動嗎？相反，假如沒有廣大農民自發調整土地制度的持續抗爭并使政府不得不在一定程度上被迫承認農民自主選擇和創新農村土地制度的合理性，即在一定程度只歸還給農民一部分土地創制權，還能有20世紀80年代初土地分戶經營的歷史性變革嗎？正反兩方面的經驗都表明：對農民本該擁有的土地制度選擇權和創新權的忽略，是對農民在土地問題自主權上的根本性輕視，亦是使土地由農民手中的財富之源泉變成了某種異己的資源，而這正是造成“三農問題”的根本癥結所在；從這種意義上講，政府將土地制度的選擇權和創新權還給農民，是從根本上恢復農民的主人翁地位，并真正治理“三農問題”的關鍵所在。

三、建立以戶本位為基礎的市場型土地制度

所謂以農戶本位為基礎的市場型土地制度，就是在農村土地資源的占有關系中，把農戶作為土地的基本占有主體，使之擁有農村某一部分土地的所有權，并允許這種所有權及其部分權能在不同的所有者之間按照市場交易的規則自由流轉。

從總體上說，以農戶本位為基礎的市場型土地產權制度比較適合現階段我國農村特別是西南少數民族地區農村經濟活動與農村經濟發展的實際需要。

第一，它有利于恢復農民在經濟活動中對于某一部分土地資源的直接主人地位。農民作為一個農業勞動者，只有在與基本的資源——土地直接結合即直接成為某一部分土地的支配者并直接擁有土地產品支配權的條件下，才能真正成為自立、自主、自律、自強的經濟活動主體，從而才能真正自主決定自身未來的命運，并在現實的經濟活動實踐中因時制宜地充分發揮其利用和處置某一部分土地資源的積極性、主動性和創造性。而在這種直接的結合方式中，家庭這一組織形式的內部監督計量費用最低，且戶際之間的競爭性極強。所以，在農村的土地占有關系中，采取戶本位的產權制度，既有利于恢復農民在經濟活動中對于某一部分土地資源的直接主人地位，也有利于家庭這一有效的經濟組織資源的有效利用。

第二，它有利于調動農民增加對土地投入的積極性。農戶擁有某一部分土地的最終產權，其土地質量的變化不僅直接關系著農戶的收益，而且決定著土地的市場交易價格。這樣，在客觀上就自然而然地形成了一種促使農民增加土地投入的經濟激勵機制，即自然而然地促使農戶千方百計地使土地增值。因為，他的投入，不僅在短期內能通過土地生產率的提高得到一部分回報甚至超投入回報，而且在出賣其所有權或轉讓部分權能時也不賒本，甚至可以賺錢。

第三，它有利于各種生產要素優化重組，特別是城市資本的注入，加速城鄉經濟一體化的進程。因為當每一農戶都真正成為某一土地的產權主體并握有對于這一部分土地的處置權時，農戶就完全可以根據社會經濟條件的變化，以土地作為一種資產，直接自主地與其他各種資本特別是城市的自由資本組合，從而真正實現以土地為基礎的各種生產要素的優化重組，從而提高和拓展土地資源的利用程度。

第四，它有利于農村經濟活動中的專業化分工和農業勞動力的轉移，并加速農村城鎮化的進程。因為這種土地產權制度，使農戶擁有了一分實實在在的土地資產，并且擁有了這份土地資產的處置權，從而使自己獲得了獨立自主的經濟人地位。他可以根據市場的供求情況，自主生產市場需要的產品；可以根據生產經營的實際需要和自己的經濟實力，買進一部分土地，擴大經營規模；可以用土地所有權進行抵押貸款；可以以自己擁有的土地與他人合作經營；可以以土地作價入股，并取得相應的經濟收入；可以隨著市場條件的變化，賣出部分或全部土地轉而從事其它行業；可以根據自身的興趣偏好和經濟預期，在城鄉之間自主選擇安居場所和就業崗位；等等。這樣，就擴大了農民的生存空間,減輕了農民對于土地的依賴關系，從而直接促進農村經濟活動中的專業化分工，加速農業勞動力的轉移，直接推進農民的非農化進程，并直接促進其生產生活方式的城鎮化。

第五，它有利于抑制農村人口的惡性膨脹。從一定程度上講，我國農村人口的長期惡性膨脹，與集體所有制的土地產權制度直接相關。因為，農村的土地歸社區成員集體所有，就是人人有份。多一個人最終就得多分一份耕地，兩相權衡，對農戶還是合算，以至直接刺激人口的過速增長。而土地產權到戶本身，就徹底割斷了人口變動與耕地之間的直接聯系，消除了多生多得地的動因。這樣，農戶在生育問題上,就得首先考慮自身所有的土地的承載能力，從而自動節制家庭人口的過度增加，從而有利于農村土地承載力與農村人口再生產的互動平衡。

第六，也是最重要的，它適應現階段我國農村特別是西南少數民族地區農村生產力的性質，并符合農民的真實心愿。實踐表明，人頭、鋤頭加牛頭的所謂“三頭農業”的生產力性質，只能與分戶經營的勞動組織形式相適應，而這種勞動組織形式只有在與之相應的戶本位的市場型土地產權制度下，才能發揮其應有的組織功能，并取得較好經濟效果。而且，現代農業的實踐經驗表明，家庭經營具有很強的適應性，它不僅適應“三頭農業”的需要，而且適應現代農業的需要；不僅適應小規模經營的需要，而且適應較大規模經營的需要。所以，我國的廣大農民總是選擇土地的家庭經營形式，并不惜冒各種風險。大量調查表明，土地的分戶經營只不過是在計劃經濟體制和農村社區成員集體所有制條件下的身不由已的過渡性權宜選擇，而在市場經濟體制已經確立的現有條件下，以農戶本位為基礎的市場型土地產權制度便是農民進一步追求的一種基本取向。用農民自己的話說就是：“土地已經到了家，還要那個空洞的集體干哪樣？”

既然如此，那么又怎樣變現行社區成員“集體所有與分戶租賃經營”相結合的農村土地制度為“以農戶本位為基礎的市場型土地產權”制度呢？其實，辦法很簡單，無非就是：第一，在現有農戶占用集體所有的土地的基礎上，把相應土地的所有權劃歸農戶所有，同時廢除集體對這一部分土地的所有權；第二屬于社區成員集體興辦的企業和公益事業占用的土地仍歸社區成員集體所有；第三，允許農戶所有和仍歸社區成員集體所有的土地的所有權或其部分權能按市場規則自主流轉。

無庸諱言，這樣一種新的土地產權制度基本上是對現行土地產權制度的一種形式上的否定。它所否定的僅是空洞無物的“集體所有”的形式。而這種形式正是廣大農民特別是西南少數民族地區廣大農民所希望否定的。然而，它所肯定的則是土地的分戶經營本身，它所創新的則是市場經濟條件下，土地資源市場化配置的需要。至于這種土地制度的演變，那是一個自然的歷史過程，廣大農民會在自身的經濟活動實踐中，為它的發展開辟新的道路，創造新的形式。無須我們現在就去刻意追求，更用不著杞人憂天。

農村土地資源現狀及其發展探討:淺析我國農村土地資源利用現狀及其發展規劃

摘 要：分析我國農村土地資源利用的現狀，針對農村土地資源利用中存在的問題，提出具體的適合我國農村土地資源的發展規劃措施，以期為合理開發及利用現有的農村土地資源，保障經濟可持續發展提供科學依據。

關鍵詞：農村土地資源 利用現狀 發展規劃

1 前言

我國農業生產的實質是人們對以農村土地資源為重點的開發利用，農村土地資源是一種重要的自然資源和經濟、社會發展的基礎性資源，是農林牧副漁業生產最重要的物質基礎，也是人類進行農業生產的生產資料和勞動對象，在經濟、社會的發展過程中發揮著重要的作用。由于人口增長，經濟發展，技術水平和生活水平的提高及人們對土地資源的需求與消耗的不斷增加，農村土地資源日益減少已成為事實。因此，正確處理土地資源利用與人類社會發展之間的關系以及合理地開發利用和有效保護農村土地資源成為急需解決的重大問題。

2 農村土地資源利用現狀分析

2.1 耕地資源減少，土地利用不夠合理

由于我國城鎮化進程加速，城鎮用地規模不斷增大，非農建設占用、農業產業結構調整和生態退耕等原因致使耕地資源有所減少；隨著人口數量的不斷增多，更加劇了耕地數量的不足且人均耕地越來越少。農村土地資源的利用形式不夠合理主要表現在：（1）對農村土地資源的利用模式不符合該地區的自然結構；（2）部分村莊的發展規劃較滯后，對農戶居住點的布局欠缺一定的合理性，從而導致大量的農村土地被閑置，農村土地資源不能被科學合理的進行開發利用。

2.2 土地質量下降，資源利用可持續性低

在擁有13億多人口的中國，土地資源是寶貴的不可再生資源，尤其是耕地資源十分稀缺，需要科學的利用和有效地保護。但是近些年，農村土地質量不斷下降，主要是由于進行土地開發利用時存在不合理之處：（1）在土地耕作過程中，過多地使用化肥和農藥，導致土壤鹽堿化，破壞了農業生態環境；（2）人們為追求經濟效益而進行盲目開發和過度墾殖，造成大量水土流失，使土地出現沙化和荒漠化現象；（3）在企業生產過程中，因缺乏防污治污的相關技術與措施，致使工業“三廢”未經處理就大量排放，對土地環境造成嚴重的污染，使土地質量急劇下降甚至導致土地荒廢。

2.3 土地耕種經濟效益差，集約化程度低

集約化農業是農業中的一種經營方式，主要是指把一定數量的勞動力和生產資料集中投入到較少的土地上，采用集約化經營的方式進行生產的農業。集約化程度的高低主要是受農業經濟發展水平的影響，由于在我國農村勞動力為獲取更多的經濟效益，大多數都選擇外出務工經商，從而使得農村土地長期處于無人管理和無人耕種的不良經營狀態，這嚴重偏離了對農村土地實行優化配置的效益目標。農村土地耕種的經濟收益差，農業經濟發展水平受到限制，從而導致我國農村土地資源的集約化程度較低。

2.4 農用地后備資源不足，開發利用難度大

我國普遍存在著耕地后備資源不足的情況，主要表現在農用耕地后備資源數量少，分布零散且大多分布在水土光照等條件不好的地方，資金投入多但是開發利用難度大，若對其采取大規模地開墾進行農業種植，將會引發一系列嚴重的生態環境問題。例如，會造成森林覆蓋率減少，地表植被退化，土地沙化、荒漠化加劇、水土流失、滑坡災害等頻繁發生。

2.5 農村外延擴大，“空心村”浪費土地資源

隨著農村經濟高速發展，村民們建房積極性比較高漲，有些農村還存在一定的盲目攀比現象，致使大多數村民廢棄村落老宅而將新的住宅建在村莊外圍或靠近城鎮的地方，這些地方最主要的優勢在于交通便利，為人們的生活出行帶來方便。但是舊村莊內卻存在大量閑置的農用土地，進而形成了外實內空的“空心村”。“空心村”的涌現，造成土地的嚴重浪費，這已成為中國農村發展與新農村建設面臨的最大障礙之一。據了解，“空心村”的空心，少在0.067hm2左右，多在0.200hm2以上，一個中等鄉鎮約有300來個自然村，平均一個自然村以0.133hm2計算，一個鄉鎮就有40 hm2以上的土地被廢棄。

3 農村土地資源發展規劃策略分析

3.1 加強農村土地利用規劃，合理配置土地資源

農村土地利用規劃首先要嚴格控制好農用地轉為建設用地的總量和速度，

且要以土地持續利用的生態合理性、經濟可行性和社會可接受性為出發點，在農產品供給和形成既符合自然生態規律又能滿足社會經濟運行要求的結構和布局生態環境建設雙重目標引導下對土地資源進行合理配置，使土地利用的結構和布局既符合自然生態規律又能滿足社會經濟運行的要求，為土地利用系統良性循環奠定基礎。

3.2 完善農用基礎設施建設，加大土地整治力度

為了充分提高農村土地資源開發利用的合理性：（1）加強農田水利設施建設，提高抗御自然災害的能力，要治理開發農業荒廢資源，就必須完善水利設施條件及配套建設；（2）加強各部門的宏觀調控，對土地進行分區開發，綜合治理溝系交錯、地類交叉、渠系老化等土地現狀，進行水利設施配置、道路和林網建設。從而改變農業生產基礎條件，降低生產成本，使其易于實現機械化生產，擴大農田面積，實現農業增產增效。

3.3 優化農業用地結構，促進土地節約集約利用

以提高土地利用率和產出率為目標，優化農業用地結構，采取土地整理等方式，充分挖掘農村土地的自身優勢和現有土地潛力，集約高效的利用土地資源。同時積極開展土地改良和土地整理，在農村建設中將住宅分散和容積率較低的居住點集中到一起。在合理保護耕地和節約集約用地的前提下，始終確保耕地總量的動態平衡，制定各類農業用地的規模與標準并且科學地控制用地規模，提高農村土地資源的利用效率。

3.4 推進農村土地流轉機制，提升土地的經濟效益

土地流轉的目的在于充分發揮土地資源的優勢，以獲取最大的經濟效益。因此，應當因地制宜建立合理的農村土地流轉機制：（1）將分散在不同農民手中的土地經過流轉后合理合法且有序的向農村土地使用者集中；（2）在農村土地集中布局的同時也要為農業生產創造良好的環境和條件；（3）大力發展產業化和規模化經營模式以促進農村土地經營向新型的經濟模式發展。實現提高農村土地利用率和產出率的目標，為農戶們帶來更多的經濟效益，逐步實現農業現代化。

3.5 協調土地利用與生態環境建設，構建生態環境友好型農村

致力于對生態環境進行建設和優化，是為進一步實現新農村建設中“適宜農業、適宜居住”的目標。協調好土地利用與生態環境建設，保證農村土地資源的生態利用，對農村的各類用地進行統籌布局；對沒有開發為建設用地的荒山荒坡進行植樹綠化；對受污染的土地資源進行綜合治理，恢復退化的土地，恢復種植能力；更要嚴禁對森林、濕地、荒漠等自然區進行開發建設，加大保護力度，發展其生態效益。

4 結語

土地資源的不可再生性已使其成為經濟社會發展中最為稀缺、寶貴的基本資源，土地資源的緊缺將成為經濟和社會發展的硬性約束，其中農業土地資源對人類生存發展至關重要。要加大合理開發利用和優化用地結構的力度，從農村土地資源的可持續利用角度出發，盡量延長土地的使用周期，避免土地資源使用中斷，爭取在總量一定的土地上生產出盡可能多的農業效益，不斷提高農村土地資源的利用效率。