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篇(1)

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府回應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實需要的決策行為，在當(dāng)今城鄉(xiāng)快速發(fā)展的情勢下備受關(guān)注，而城鄉(xiāng)規(guī)劃功能目的之實現(xiàn)，則有賴于城鄉(xiāng)規(guī)劃依法有序?qū)嵤榫S護城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性、權(quán)威性、嚴肅性，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要將城市規(guī)劃實施情況納入地方黨政干部考核和離任審計之中。當(dāng)前有些地方，譬如，安徽省已開始以規(guī)范性文件的形式重點圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃實施相關(guān)內(nèi)容，來試行領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控責(zé)任離任審計（以下簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計），以克服領(lǐng)導(dǎo)干部隨意更改規(guī)劃等規(guī)劃實施“走樣”的窘境。但不可否認的是，現(xiàn)行已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度還存在諸多問題。據(jù)此，研究如何完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度，就顯得尤為必要。近年來，我國學(xué)界多圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施許可制度等角度出發(fā)，以探尋城鄉(xiāng)規(guī)劃依法有序?qū)嵤┑穆窂剑^少從離任審計角度來尋求規(guī)劃有效實施的路徑。據(jù)此，本文擬從城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計這一新的視角出發(fā)，探尋如何完善并構(gòu)建有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度，以助力城鄉(xiāng)規(guī)劃依法有序?qū)嵤┑膬?nèi)在理路之形成。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計概念的厘定

論及城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計，必先厘清城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃所具有的獨特性，從概念上分析，領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的管控責(zé)任，不完全等同于一般的政治或行政責(zé)任，它是領(lǐng)導(dǎo)干部違反城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控之法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的不利性法律后果。從本質(zhì)上分析，領(lǐng)導(dǎo)干部對規(guī)劃實施進行管控，不僅是一種行政職責(zé)使然的行為，更為一種職責(zé)內(nèi)含的義務(wù)。作為委托行使職務(wù)行為的領(lǐng)導(dǎo)干部，不但擁有權(quán)力，也須履行權(quán)力所要求的職責(zé)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在的機關(guān)，不僅擁有規(guī)劃制定、實施的權(quán)力，更有組織實施好規(guī)劃的職責(zé)，如果其對規(guī)劃實施不加以管控抑或通過權(quán)力予以“尋租”，這顯然就違背了職責(zé)本質(zhì)要求。從詞形上分析，“職責(zé)”是“職務(wù)”和“責(zé)任”的組合體，因此職責(zé)內(nèi)含義務(wù)是不言而喻的。況且“責(zé)任”本身就內(nèi)含有對由特定的法律事實所引起的負面情形所應(yīng)接受懲戒的義務(wù)。如果職責(zé)內(nèi)不含有義務(wù)，權(quán)力必會濫用。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施進行管控，應(yīng)定位于領(lǐng)導(dǎo)干部既有管控的權(quán)力，更有管控的義務(wù)，如果不作此定位，勢必會造成國家對領(lǐng)導(dǎo)干部管控責(zé)任進行追究時之依據(jù)缺失。

審計是監(jiān)督行政的一種方式。對領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控情形進行離任審計，不僅是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范行政的需要，更是進一步提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性、權(quán)威性、嚴肅性的必要舉措，其是我國領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的重要組成部分。現(xiàn)實生活中，某些領(lǐng)導(dǎo)干部隨意改變規(guī)劃抑或利用手中權(quán)力違規(guī)實施規(guī)劃的情形時有發(fā)生。因此，就規(guī)劃實施的情況在其離任時不加以審計，那么城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、嚴肅性就不能得到應(yīng)有的保障。從審計的內(nèi)容上看，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任離任審計是有明顯區(qū)別的，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計重在審計領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的履職情況進行監(jiān)督和評價，即重點審計領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)執(zhí)行情況、建設(shè)用地及項目許可情況等內(nèi)容，而不是其它。因此，從本質(zhì)上看，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計具有自身的獨特性，這就決定了其審計的方式方法、內(nèi)容等異于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任離任審計。

2 我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度的缺陷

客觀上講，我國當(dāng)前并無統(tǒng)一的關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計的制度規(guī)范，但在現(xiàn)實中與此相關(guān)的規(guī)范還是零星存在于某些規(guī)章制度內(nèi)。依現(xiàn)有規(guī)范內(nèi)容綜合分析可知，目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度存在以下幾個方面的缺陷，這些缺陷的存在，足以反映出現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度并沒有完全反映出規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)責(zé)任的特殊屬性。

（一）審計組織實施機關(guān)位階低，難以樹立審計應(yīng)有的權(quán)威

據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范內(nèi)容分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計之組織實施機關(guān)仍由當(dāng)?shù)貙徲嫏C關(guān)擔(dān)任，其審計模式的實質(zhì)就是下級審計上級。在形式上，由審計機關(guān)來組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計并無不妥，這也符合我國現(xiàn)行審計制度要求。但仔細分析之，可明顯發(fā)現(xiàn)問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計之對象為省、市、縣（市、區(qū)）政府的主要負責(zé)人，相對于審計機關(guān)而言，其權(quán)力持重更為明顯。雖我國審計機關(guān)受當(dāng)?shù)卣蜕霞墝徲嫏C關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，對當(dāng)?shù)卣臋?quán)力有一定的制約作用。但不管怎樣，相對于政府而言，審計機關(guān)是下級機關(guān)，其實際上所擁有的權(quán)力顯低于政府。因此，審計機關(guān)在審計過程難免會受到其他因素的干涉和影響，進而其審計權(quán)威難以樹立。據(jù)此毫無疑問，現(xiàn)行的下級審計上級模式的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計，難免缺乏公正性和可信度。

（二）審計時間具有滯后性，難以發(fā)揮審計監(jiān)督的應(yīng)有作用

審計機關(guān)對城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任進行審計，通常與政府主要負責(zé)人任期?染?濟責(zé)任審計具有同步性。從工作開展的便利性上分析，這種同步性的審計極大地節(jié)約行政資源并提高了工作效率。但問題的關(guān)鍵是，對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的管控責(zé)任與經(jīng)濟責(zé)任存在交大的差異。譬如，城市生態(tài)環(huán)境保護、城市“綠線”“藍線”管控執(zhí)行等對城市發(fā)展及其整體利益具有極大的影響，如果在執(zhí)行期間就存在問題，但直到領(lǐng)導(dǎo)干部離任時才對其進行審計，其造成的損失就難以挽回。更為關(guān)鍵的是，當(dāng)審計機關(guān)在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計時，確實發(fā)現(xiàn)存有重大問題，這是否意味著原先的規(guī)劃可以撤銷抑或更改，答案顯然不是一概肯定的，直接撤銷或更改規(guī)劃所帶來的社會風(fēng)險也是很大的，這要具體問題具體分析。如果存在錯誤的規(guī)劃不能撤銷又不能更改，顯然這不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。更何況，直到離任時才審計城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任，這往往會導(dǎo)致所進行的審計成為“形式”。據(jù)此可說明，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計存在審計時間具有滯后性，難以起到審計監(jiān)督的作用。需延伸說明的是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計，重點應(yīng)落在“審計”上，而不是“離任”上。因此，在審計的模式上，應(yīng)采用“先審后離”，而不是采取與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計相同的“先離后審”的模式。

（三）審計方式方法存在局限性，難以適應(yīng)審計監(jiān)督的需要

按我國審計法的規(guī)定，對領(lǐng)導(dǎo)干部離任進行審計的方式方法，主要是采用檢查、驗看會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)等書面材料的形式進行，即使是其后出臺的《經(jīng)濟責(zé)任審計指南（2012）》對審計的方式方法作了細化，但這些方式方法仍只能適用于領(lǐng)導(dǎo)干部離任時的經(jīng)濟責(zé)任審計，而不能適用于城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計。城鄉(xiāng)規(guī)劃管控側(cè)重的是“管控行為”，這些行為有可能是合法的，也可能是違法違規(guī)的抑或未履行。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計重點是對管控行為的審計監(jiān)督。于此，如果依舊采用傳統(tǒng)的“檢查、驗看憑證”的方式對其進行審計，難以起到審計監(jiān)督的作用。當(dāng)然，這些行為的“載體”有可能是以書面形式呈現(xiàn)出來的，但這種書面形式與會計憑證是有顯著區(qū)別的。譬如，用地許可雖是書面文件，但其與會計憑證明顯不同。據(jù)此，如用經(jīng)濟審計的方式方法對其進行檢查、驗看，顯然是行不通的。

值得延伸說明的是，我國現(xiàn)行已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計，沒有引入公眾參與以及社會監(jiān)督機制等第三方評價機制，這使得該項審計工作之結(jié)果的正當(dāng)性及實效性大打折扣。當(dāng)然，除上述主要問題及缺陷外，我國現(xiàn)行已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計還存在諸多其它問題，限于篇幅原因，本文不再贅述。

3 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度的完善進路

發(fā)現(xiàn)問題、研究問題的終極目的是為了解決問題，本文也不例外。據(jù)上內(nèi)容毋庸置疑的是，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計是存在問題的。那如何解決這一問題，是值得深思的。為達致理論上的自洽，筆者認為根據(jù)實體與程序等方面內(nèi)容對其予以規(guī)范上的完善，是解決這一問題的內(nèi)在理路，這也是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計得以完善的根本進路。

（一）在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中加入城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計條款

為使城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計能夠順利推行，應(yīng)在法律層面對其加以宣示。接下來的問題是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計，既與審計有關(guān)，更與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控有關(guān)，那其應(yīng)該在哪部法律上予以宣示？也許有人會講，既然城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計作為審計的一種類型，其應(yīng)在審計法內(nèi)予以宣示，但筆者則有不同的看法。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計是審計內(nèi)的一種類型，在一般法理論上，其應(yīng)受審計法的規(guī)制，但究其實質(zhì)，其與城鄉(xiāng)規(guī)劃法更有極為密切的關(guān)聯(lián)，且審計的內(nèi)容多與城鄉(xiāng)規(guī)劃法所定的實施內(nèi)容有關(guān)。因此，筆者認為，在當(dāng)下規(guī)劃實施過程中所生糾紛日益增多的情形下，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中加入城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計條款更為恰當(dāng)。如將城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計強行加入審計法內(nèi)，這會使得審計法之法條內(nèi)容變得突兀，且破壞了整部法律的完整性與統(tǒng)一性。當(dāng)然，這不是說城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計不受審計法的規(guī)制，而是作為一種單行法上的特例而存在。

那么，將城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計條款安放在城鄉(xiāng)規(guī)劃法何處為妥？結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實際，筆者認為將其放在城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六章“法律責(zé)任內(nèi)”為妥，因為審計的目的之一就是需對違法違規(guī)的行為進行追責(zé)，如將其放在“總則”抑或其它章節(jié)之內(nèi)，就顯得沒有凸出審計之目的功效。除此之外，還可以將所有與城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計相關(guān)的內(nèi)容獨立成章。當(dāng)然，對于這一法條放之何處，學(xué)界仍可進一步討論。

（二）在法律上明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計的程序

依過程論分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計“劍指”的是領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的管控行為，在一定意義上講，其是督促糾正領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控不力行為的過程，同時也是國家依法治國的必然結(jié)果。于此，不管是作為過程的監(jiān)督還是作為依法治國結(jié)果的監(jiān)督，其都需要法律程序作為載體。嚴格意義上講，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計非當(dāng)前法律上的概念，但該審計具體可概述為相關(guān)機關(guān)在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計時所應(yīng)遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。依通常程序法理，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計程序至少應(yīng)包含主體、客體以及程序運行機制等方面的內(nèi)容；“主體”解決的是“誰”承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計組織實施工作，客體則是解決審計“誰”及審計“什么”的問題，而程序運行機制解決的“如何”開展該項審計工作。

接續(xù)上述內(nèi)容分析，由于現(xiàn)行審計模式為下級審計上級，即相對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，審計的主體為下屬的審計機關(guān)。因此，這種審計的權(quán)威在相對意義上講是不存在的。因此，在設(shè)計城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計時，必須在法律上明確應(yīng)由上級審計機關(guān)主導(dǎo)該項審計工作的實施。當(dāng)然，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施涉及到規(guī)劃方面的專業(yè)知識，上級審計機關(guān)在進行該項審計時，應(yīng)邀請相關(guān)規(guī)劃部門抑或第三方部門參與。至于客體方面的內(nèi)容，因為城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計概念本身就較為清楚地表明了該項審計的對象，就是各級政府的主要負責(zé)人的規(guī)劃管控履職情況，所以此項內(nèi)容無需贅述。接下來的一個關(guān)鍵問題是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計的程序如何運行的問題。筆者認為，在運行環(huán)節(jié)上，審計程序的啟動、審計、作出決定、說明理由、公示等該程序運行環(huán)節(jié)是必不可少的。其中，審計程序的啟動應(yīng)有別于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的審計，如上所述，應(yīng)采取“先審后離”的模式；而審計過程中的方式方法不能簡單的采用檢查、驗看憑證等方式方法，而應(yīng)采用聽取群眾意見、調(diào)閱相關(guān)卷宗以及吸納專業(yè)人士評價意見等綜合的方式方法進行；公示環(huán)節(jié)則是要將審計結(jié)果向社會，接受社會的監(jiān)督，如在公示階段發(fā)現(xiàn)問題等必須立即糾正。

篇(2)

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計

我國開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計只有兩年左右，其作為審計的新領(lǐng)域，在具體審計過程中存在著許多難點。自然資源資產(chǎn)離任審計的提出，主要是針對當(dāng)前資源緊缺和環(huán)境污染日益嚴重的情況下，需要強化生態(tài)文化建設(shè)以此來全面實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。因此，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在提升自身的政績的同時，要充分的實現(xiàn)對環(huán)境的有效保護，確保生態(tài)的健康。可以說領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計概述

土地、森林、礦產(chǎn)、生物及水等都都屬于自然資源，其在原始狀態(tài)下即具有價值。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在轄區(qū)內(nèi)的自然資源和資產(chǎn)的開發(fā)和和保護情況的評價。在當(dāng)前社會發(fā)展過程中，自然資源和資產(chǎn)作為公共物品，政府作為其管理者，需要承擔(dān)著公眾受托責(zé)任。而領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府部門的管理者，對自然資源和資產(chǎn)的開發(fā)、保護和利用承擔(dān)著重要責(zé)任。因此需要按照國家相關(guān)規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)的自然資源資源的開發(fā)、利用和保護等管理行為的真實性和合規(guī)性行審計，客觀反映領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任的履行情況。通過領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，能夠進一步對領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進行規(guī)范，避免自然資源浪費現(xiàn)象發(fā)生，而且有利于強化對自然資源開發(fā)利用的監(jiān)管。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作順利開展的建議

1.開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點

在領(lǐng)導(dǎo)平部自然資源資產(chǎn)離任審計全面開展之前，可以通^開展試點，以便于自然資源資產(chǎn)離任審計步驟的便捷性和有效性進行確定。因此在具體工作中，在選擇自然資源豐富而且具有代表性的區(qū)域來進行試點，同時還要進行實地考察，對自然資源的各種情況進行全面了解，從而制定切實可行的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計方案。

2.將年度審計與離任審計有機結(jié)合

我國各級政府換屆時間相對集中，這也會給領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計工作帶來較大的難度，如果在短期內(nèi)進行離任審計也很難保障審計工作的質(zhì)量。因此在具體工作中，可以將年度審計與離任審計有效結(jié)合，通過適當(dāng)?shù)拈_展年度審計，而且對自然資源的年度審計還要與領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間保持同步，以此來對歷屆領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任進行合理劃分。由于當(dāng)前我國政府審計人員數(shù)量十分有限，因此全面推行年度審計也不切合實際，因此可以以2―3年作為一個滾動期間，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點，借鑒經(jīng)濟責(zé)任中的滾動式任中審計的做法，使自然資源年度審計成為常態(tài)化工作。

3.建立自然資源信息共享平臺

在開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作中，由于自然資源信息呈現(xiàn)出碎片化特點，這也對自然資源資產(chǎn)離任審計工作的質(zhì)量和效率帶來了較大的影響。針對于這種情況下，需要加快構(gòu)建自然資源信息共享平臺，集中對各類自然資源數(shù)據(jù)進行管理，有效的保障各項數(shù)據(jù)的完整性和可用性，從而使審計人員能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的自然資源利用情況進行充分了解，從而得出客觀和公正的審計結(jié)論。

4.探索運用“先審、后離”模式

目前我國的離任審計，一般都是“先離任、后審計”的模式。而離任審計的目的之一，是為了正確評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的環(huán)境責(zé)任，以作為組織部門績效考核、人事任免的依據(jù)。如果在領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)發(fā)生人事調(diào)動甚至辦理升遷手續(xù)之后，再實施相應(yīng)的自然資源資產(chǎn)離任審計，非但不能達到這一目標，反而會給審計人員帶來壓力。因此，為了達到離任審計效力的最大化，可以考慮將審計關(guān)口前移，逐步推行“先審計、后離任、再任命”的審計模式。通過任前、任中、任后審計的有機結(jié)合，實現(xiàn)對審計資源的有效整合，從而降低審計成本。

5.運用風(fēng)險導(dǎo)向，審計重點資源

由于我國自然資源種類繁多、數(shù)量巨大，政府部門的審計人員也十分有限，很難對所有的自然資源資產(chǎn)進行全面審計。因此，我們可以考慮運用社會審計的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫹椒ā１热纾瑢δ切┕娭攸c關(guān)注的自然資源進行重點審計，而對于其他的非重點自然資源資產(chǎn)，則可以采取抽樣的審計方法進行常規(guī)審計。對部分種類、部分地域的自然資源資產(chǎn)進行重點審計的方法，可以幫助我們節(jié)約大量的人力、物力，以便我們能夠更加合理地配置審計資源、提高審計效率。

6.與各政府部門協(xié)同開展自然資源資產(chǎn)離任審計

自然資源資產(chǎn)的復(fù)雜性決定了審計機構(gòu)必須加強與各政府職能部門的協(xié)同合作。自然資源資產(chǎn)的具體信息掌握在各政府職能部門手中，得到它們的配合審計工作可以更好地開展。特別是與國土、水利、農(nóng)業(yè)和環(huán)保等部門建立合作關(guān)系，充分利用它們已經(jīng)完成的基礎(chǔ)工作，可以有效地提高自然資源資產(chǎn)離任審計的工作效率和審計質(zhì)量。

三、結(jié)束語

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計充分的結(jié)合了我國自然資源的特點及管理情況，從而促進經(jīng)濟發(fā)展和資源保護的良性互動，共同發(fā)展。我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計開展的時間較短，但隨著該項審計工作的常態(tài)化，審計人員會在實際工作中不斷創(chuàng)新審計方法，探索出自然資源資產(chǎn)離任審計的新思路，從而更好地促進自然資源資產(chǎn)離任審計工作的有序開展，實現(xiàn)對資源環(huán)境的有效的保護。

參考文獻 ：

[1]林忠華.探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計[J].審計月刊，2014（6）.

篇(3)

一、亟待出臺統(tǒng)一、具有可操作性的配套法規(guī)

經(jīng)濟責(zé)任，一般是指作為國有企業(yè)、事業(yè)單位法定代表人，對本單位全部法人財產(chǎn)及其凈資產(chǎn)的保值、增值情況承擔(dān)的經(jīng)營責(zé)任及其他經(jīng)濟責(zé)任。主要包括：

（一）本單位全部法人財產(chǎn)及其凈資產(chǎn)的保值、增值；

（二）本單位業(yè)務(wù)經(jīng)營活動及與之相關(guān)的財務(wù)收支活動的合法性；

（三）資產(chǎn)、負債、損益的真實性；

（四）單位內(nèi)部管理制度的健全性、有效性；

（五）應(yīng)承擔(dān)的其他經(jīng)濟責(zé)任。

經(jīng)濟責(zé)任審計，指對經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系的主體之經(jīng)濟責(zé)任的履行情況所進行的監(jiān)督、鑒證和評價活動。

據(jù)此，經(jīng)濟責(zé)任審計主要目的在于鑒證、評價責(zé)任主體任職期間的工作業(yè)績和經(jīng)濟責(zé)任。如果是由真正獨立審計主體實施該項審計工作，就更能體現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計的本質(zhì)，發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的作用，也便于經(jīng)濟責(zé)任審計工作的開展。但在現(xiàn)實中，我國經(jīng)濟責(zé)任審計的主體主要是國家審計和內(nèi)部審計，內(nèi)部審計的獨立性和強制性又是相對的。因此，亟待出臺具有可操作性的配套法規(guī)。主要有三方面的原因，分別為：

第一，從社會對內(nèi)部審計的認同程度，內(nèi)部審計遠遠未達到其應(yīng)有的地位和權(quán)威性。比如：內(nèi)部審計職能不明確，內(nèi)部審計工作不到位，內(nèi)部審計容易受長官意志的影響，甚至遭到阻礙和干擾等等。如果有了全國統(tǒng)一、明確的配套法規(guī)，為內(nèi)部審計“對癥下藥”，那么內(nèi)部審計就有法可依；就可避免在審計程序、審計方法、審計內(nèi)容甚至審與不審等方面的隨意性；就可確保經(jīng)濟責(zé)任審計工作的客觀公正、審計結(jié)論的真實可靠。

第二，由于經(jīng)濟責(zé)任審計的特殊性，其查賬標準和評價標準有別于其他審計，對于考核指標如何設(shè)定（特別是考核責(zé)任主體如何處理當(dāng)前利益與長遠發(fā)展關(guān)系等涉及后勁指標），如何評價責(zé)任主體在其任職期間的功與過，如何達到定量與定性的結(jié)合。如果沒有統(tǒng)一、可行的工作標準，那么在鑒證、評價上就存在一定的主觀性。

第三，盡管經(jīng)濟責(zé)任審計已成為考核責(zé)任主體的有效手段，但內(nèi)部審計由于缺少處理依據(jù)，對于涉及個人問題的處理，主要是向有關(guān)部門提出審計建議，而執(zhí)行起來力度是不夠的，使審計處理意見落實較難。

二、內(nèi)部審計與任期經(jīng)濟責(zé)任審計相輔相成

經(jīng)濟責(zé)任審計有任期經(jīng)濟責(zé)任審計和離任審計兩種方式。任期經(jīng)濟責(zé)任審計，是指對責(zé)任主體進行的階段性審計監(jiān)督和鑒證；離任審計，是指對離任者整個任職期間所承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任履行情況所進行的監(jiān)督、鑒證和總體評價。

現(xiàn)行的經(jīng)濟責(zé)任審計有關(guān)文件規(guī)定，對領(lǐng)導(dǎo)干部因任期屆滿、提拔、調(diào)動、免（辭）職及離（退）休等離開工作崗位前，應(yīng)當(dāng)對其進行離任審計，未經(jīng)審計不得離任；特殊情況先離任后審計的，未經(jīng)審計不得解除其任職期間的經(jīng)濟責(zé)任。但在實際工作中，很難堅持“先審計，后離任”的原則，往往是已離任，再審計，而且要求在較短的時間內(nèi)完成。所以，為了提高經(jīng)濟責(zé)任審計的工作效率，減輕下階段離任審計的“工作壓力”，使離任者放心，接任者安心，必須開展任期經(jīng)濟責(zé)任審計。

任期經(jīng)濟責(zé)任審計，實際上并不局限于財經(jīng)法紀審計，它是站在管理者、主管部門的角度，認識和分析企業(yè)存在的問題，研究和解決企業(yè)存在的不足，它實質(zhì)上是管理審計。為此，內(nèi)部審計要從以財務(wù)審計為主轉(zhuǎn)移到以管理審計、效益審計為主。審計的范圍要從單純的對會計資料的審計，擴展到對管理組織結(jié)構(gòu)的合理性、管理機構(gòu)職能的有效性、管理機制運行的靈活性進行審查監(jiān)督；審計要參與對企業(yè)風(fēng)險的評價和分析，要對投資、生產(chǎn)進行事前的可行性研究，提供制定最佳方案的分析報告，等等。

篇(4)

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟責(zé)任審計；實踐；問題；完善

一、經(jīng)濟責(zé)任審計的含義

經(jīng)濟責(zé)任審計是指企事單位的法定代表人或經(jīng)營承包人在任期內(nèi)或承包期內(nèi)應(yīng)負的經(jīng)濟責(zé)任的履行情況所進行的審計。其主要目的是分清經(jīng)濟責(zé)任人任職期間在本部門、本單位經(jīng)濟活動中應(yīng)當(dāng)負有的責(zé)任，為組織人事部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)和其他有關(guān)部門考核使用干部或者兌現(xiàn)承包合同等提供參考依據(jù)。實踐證明，該項審計確實對管干部、正黨風(fēng)、促廉政發(fā)揮了不可替代的作用。

二、經(jīng)濟責(zé)任審計存在問題

1.時效性差。離任審計關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的任免調(diào)遷以及考核獎懲，特別對于“先免職、后審計、再安排”式的干部，離任審計結(jié)果是其政治生命中的一個重量級砝碼。其時效性差的主要原因：一是被審計單位提供的資料不完整。審計常遇到被審計單位審前清產(chǎn)核資、往來帳款的核對甚至離任者的述職報告都不能如實、完整地提供；二是個別單位不支持、不配合，離任審計缺乏必要的工作條件而難以開展；三是審計部門自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高，特別是縣級審計機關(guān)受經(jīng)費、水平等綜合因素的影響制約，延長了審計周期。

2.人員少，任務(wù)重。由于經(jīng)濟責(zé)任審計在完善干部監(jiān)督管理機制、促進加強廉政建設(shè)方面的作用越來越明顯，社會各界對該項審計也越來越重視，但同時，各級交辦給審計部門的經(jīng)濟責(zé)任審計項目也越來越多，使審計部門不堪重負。

3.質(zhì)量低、風(fēng)險大。各地審計機關(guān)完成的審計項目質(zhì)量狀況不容樂觀。一是個別被審計單位處于小團體利益及局部利益考慮，向?qū)徲嫴块T提供虛假的財務(wù)會計資料；二是大中型企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計風(fēng)險更大。首先庫存的實際情況不容易搞清，審計部門很難對其家底進行實地盤點，只能依據(jù)被審計單位提供的清產(chǎn)核資結(jié)果進行抽查，抽查面掌握不好就可能出現(xiàn)質(zhì)量問題；其次企業(yè)庫存積壓物資、商品價格確認難；再者往來款項核對難，壞帳死帳不易確認。審計部門要到全國各地進行外調(diào)取證無論從人力、財力和物力方面看都不可能。

4.審計成果的運用不理想。經(jīng)濟責(zé)任審計作用發(fā)揮得如何，關(guān)鍵要看審計結(jié)果的利用。荷澤市審計局開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計對審計結(jié)果的運用提出了“三不”的原則，即不經(jīng)審計，不得辦理離任手續(xù)；不經(jīng)審計，工商行政管理部門不得辦理法人變更登記手續(xù)；不經(jīng)審計，有關(guān)部門不得進行與經(jīng)濟指標完成情況有關(guān)的獎懲兌現(xiàn)。但從實情看，少有地區(qū)能堅持做到以上“三不”，因其涉及當(dāng)?shù)爻Ｎ⒄闹С郑凹o檢、監(jiān)察、組織、人事、工商、經(jīng)委等部門的共同配合，哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題， “三不”就很難做到。而各地審計成果運用的不充分就會導(dǎo)致經(jīng)濟責(zé)任審計起不到應(yīng)有的作用，久而久之，極易使經(jīng)濟責(zé)任審計流于形式。

5.離任、接任雙方關(guān)系協(xié)調(diào)困難。涉及離任經(jīng)濟責(zé)任審計的兩個主要人物，一個要離任，一個要接任，因而他們對于離任審計結(jié)果也十分關(guān)心，有時意見會出現(xiàn)分歧，甚至雙方意見相悖，關(guān)系極難協(xié)調(diào)。

6.審計界定、評價難。離任經(jīng)濟責(zé)任審計，要分清四個界限和兩個責(zé)任，即前任與后任的責(zé)任界限、直接責(zé)任與間接責(zé)任的界限、主觀因素與客觀因素的界限、工作失誤與故意違紀、損公肥私的界限，兩個責(zé)任為直接責(zé)任和主管責(zé)任。目前，上級審計機關(guān)尚沒有這方面的操作規(guī)范，審計部門很難準確把握、順利操作。

三、經(jīng)濟責(zé)任審計幾點建議

1.用足用活和健全完善相關(guān)的法律、法規(guī)及操作規(guī)范。首先，審計法、審計法實施條例明確規(guī)定了被審計單位拒絕、拖延及謊報財務(wù)會計資料應(yīng)負的法律責(zé)任，審計機關(guān)要用足用活這些法律法規(guī)，對提供資料不完整、不真實的被審計單位堅決依法嚴懲；其次，國家審計署應(yīng)爭取在全國范圍內(nèi)建立起適合市場經(jīng)濟發(fā)展的健全完善的經(jīng)濟責(zé)任審計法規(guī)體系；三者，上級審計機關(guān)要盡快建立經(jīng)濟責(zé)任審計操作規(guī)范，以規(guī)章制度的形式予以確認，全國共同執(zhí)行。

2.加強部門協(xié)調(diào)配合。建議各地建立組織、人事、紀檢、監(jiān)察、審計會議辦公室，定期或不定期協(xié)調(diào)與溝通，對經(jīng)濟責(zé)任審計出現(xiàn)的重大問題進行集體研究，對審計結(jié)果予以真正利用。

3.加強自身建設(shè)。一是爭取落實機構(gòu)。要經(jīng)常向當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府匯報經(jīng)濟責(zé)任審計的相關(guān)問題，爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，為全面開展經(jīng)濟責(zé)任審計打下堅實的基礎(chǔ)；二是爭取各部門、單位的支持與配合。審計部門不應(yīng)“守株待兔”，而要主動出擊，多向相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，爭取各部門、單位的支持和配合；三是建立高素質(zhì)的審計隊伍。各級審計機關(guān)要在組織廣大審計人員認真學(xué)習(xí)審計法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步搞好財政、金融、證券、稅收等相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，造就一支既懂審計，又通經(jīng)營管理的復(fù)合型審計隊伍，從而促進經(jīng)濟責(zé)任審計工作的健康、快速、穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻：

[1] 劉家義，2011，“國家審計與國家治理”，在中國審計學(xué)會第三次理事上的講話

[2] 陳波，2005，“經(jīng)濟責(zé)任審計的若干基本理論問題”，《審計研究》第5期

[3] 張以寬，2001，“關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計的幾個問題的理性思考”，《審計研究》第4期

篇(5)

1、法律約束力不夠，承諾流于形式。審計準則規(guī)定審計機關(guān)要求被審計單位有關(guān)人員作出承諾，是審計執(zhí)法的一個必經(jīng)程序；被審計單位的法定代表人和財務(wù)主管人員按照審計機關(guān)的要求填寫、簽署審計承諾書是其法定義務(wù)，對此，審計法及其實施條例和會計法都作出了明確的規(guī)定。但是，在實際操作中，如果被審計單位法定代表人和財務(wù)主管人員拒不填寫、簽署審計承諾書，或者借口拖延填寫、簽署審計承諾書，或者在審計承諾書中作虛假承諾的，審計機關(guān)如何進行處理、處罰尚無相應(yīng)明確的法律依據(jù)。應(yīng)該說，實施承諾制的一個重要目的就是要求被審單位和有關(guān)當(dāng)事人就與審計事項有關(guān)的會計資料的真實、完整和其他相關(guān)情況作出承諾，規(guī)避審計風(fēng)險，但是因為沒有相關(guān)配套的行之有效的處理處罰辦法或措施，致使承諾制度達不到其應(yīng)有的目的，承諾制往往形同虛設(shè)，承諾書也宛如一紙空文，承諾往往流于形式，達不到實際應(yīng)有的效果。

2、操作過于格式化、格式過于規(guī)范化。目前的審計承諾制采取統(tǒng)一制定文書，對不同項目特別是經(jīng)濟責(zé)任審計不一定適用。經(jīng)濟責(zé)任審計的一個重要特點，是以明確經(jīng)濟責(zé)任為出發(fā)點，審事議人，這就要求我們在經(jīng)濟責(zé)任審計中使用的承諾書必須區(qū)分兩種相關(guān)責(zé)任，一是離任者的責(zé)任與其他當(dāng)事人的責(zé)任，二是個人責(zé)任與單位責(zé)任。需要離任者、有關(guān)當(dāng)事人、法人代表在相關(guān)的責(zé)任范圍內(nèi)就審計事項有關(guān)的會計資料的真實完整和其他相關(guān)情況作出承諾，目前的審計承諾書顯然已經(jīng)不能滿足這一需要。

3、承諾制的缺陷無形中幫助離任者解脫責(zé)任。現(xiàn)行承諾制沒有考慮經(jīng)濟責(zé)任審計與常規(guī)審計的區(qū)別，只要求被審單位法定代表人和財務(wù)主管人員作出承諾，對離任者（原法人代表或其他經(jīng)濟責(zé)任審計對象）沒有約束與要求，未明確由離任者與單位法人代表共同承諾，這給經(jīng)濟責(zé)任審計承諾制的操作帶來了一定困難，容易造成現(xiàn)任不負責(zé)任亂承諾或不了解情況抵觸承諾、離任出于僥幸心理心安理得不承諾的怪現(xiàn)象，也會遇到財務(wù)主管和現(xiàn)任法人代表不愿簽字或蓋章的情況。對于審計查出的問題，難以就承諾的真實與否來定責(zé)任，承諾成一空文，也無為地加大了審計評價與定性的風(fēng)險。

4、被審單位對下級單位的掌握不全造成承諾的不完整、不真實。審計承諾制度規(guī)定，承諾書是由被審計單位法定代表人和財務(wù)負責(zé)人蓋章認可的，而部分法定代表人和財務(wù)負責(zé)人，未必能夠完全發(fā)現(xiàn)并掌握本單位或下屬單位由其他財務(wù)人員進行的主觀性、隱蔽性的錯誤和舞弊，以致被審計單位法定代表人和財務(wù)負責(zé)人仍然認為本單位提供的會計資料是真實的、完整的而在無意中作出了不完整且虛假的承諾，誤導(dǎo)審計方向。

5、重視程度不夠，審計承諾利用價值不大。目前各級審計機關(guān)與被審計單位普遍存在對審計承諾不夠重視的現(xiàn)象，往往是為了程序的合法、檔案的齊全、取證的規(guī)范而采用承諾制，有些甚至為事后所補，審計承諾起不到相應(yīng)的作用。

6、過分依賴審計承諾，加大了審計風(fēng)險。不完整的且虛假的承諾并不能解除審計人員以至審計機關(guān)應(yīng)負的審計責(zé)任，但是，部分審計人員總認為被審計單位作出審計承諾后，就應(yīng)該對其承諾負責(zé)，即使其提供的會計資料不真實、不完整也與審計人員無關(guān)。目前的現(xiàn)狀是，由于被審計單位僥幸心理作祟，對于其存在的會計信息失真、設(shè)置賬外賬等嚴重違反財政財務(wù)管理制度的行為，不會也不可能在審計承諾中如實反映。而審計人員如果對承諾過于依賴，認為有了承諾制，規(guī)避了審計風(fēng)險，就會人為降低審計質(zhì)量，甚至走入誤區(qū)，無法對被審計者的違規(guī)、違紀行為進行全面、深入的審計，審計的片面性造成審計評價的不客觀與公正，也容易給組織等部門提拔考核干部提供不真實的參考，嚴重影響審計形象與威信。

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的承諾制的缺陷在一定程度上會引導(dǎo)或加大審計風(fēng)險。為此，筆者建議，在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，我們應(yīng)從完善審計承諾制與規(guī)范審計程序兩個角度出發(fā)，有效防范和化解經(jīng)濟責(zé)任審計風(fēng)險：

（一）規(guī)范完善審計承諾，制定行之有效的相應(yīng)措施。

1、根據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計與常規(guī)審計的不同，制定可操作的經(jīng)濟責(zé)任審計承諾書。經(jīng)濟責(zé)任審計，更關(guān)注的是對被審計者的經(jīng)濟責(zé)任定性與評價，要建立經(jīng)濟責(zé)任審計承諾制度，正確區(qū)分會計責(zé)任和審計責(zé)任，既有利于保護審計人員縮小其承擔(dān)責(zé)任的范圍，也有利于被審計人員和被審計單位會計核算和財務(wù)管理行為的進一步規(guī)范化，因而審計承諾除了被審單位法人及財務(wù)的承諾之外，應(yīng)增加被審計者特別是離任者的個人承諾，并以此作為審計評價與定性的參考依據(jù)。

2、采取總承諾與分承諾方法，加大審計承諾面。在經(jīng)濟責(zé)任審計中，可采取由被審單位給予總承諾的基礎(chǔ)上；再根據(jù)審計涉及的業(yè)務(wù)部門、下屬單位甚至是相關(guān)人員，要求其對相應(yīng)管理權(quán)限或職責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟事項作出對應(yīng)的承諾，承諾方式可以靈活多樣。對于領(lǐng)導(dǎo)干部已離任的，除實行上面的承諾外，還要求離任領(lǐng)導(dǎo)對任期內(nèi)的經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行個人承諾，同時，也可要求新任領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)其了解情況的多少對有關(guān)事項給予承諾。

3、制定行之有效的與審計承諾相關(guān)的配套法規(guī)。首先，應(yīng)當(dāng)逐步細化審計承諾制度相應(yīng)配套的規(guī)則和程序。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合審計實踐，從明確承諾制度的法律效力為突破口，逐步建立健全并細化承諾制度相應(yīng)配套的規(guī)則和程序，以法律的強制力和程序的約束力來保證承諾制度的實施；其次針對當(dāng)前會計信息失真的普遍現(xiàn)象，制定出切實可行的針對有關(guān)當(dāng)事人提供虛假會計信息的具體處理處罰辦法，對提供虛假審計承諾的，也要制定具體的審計處理處罰辦法，逐步建立對不完整且虛假承諾的責(zé)任追究制度，從而保障承諾制具有法律效力。

（二）規(guī)范審計工作程序，增強防范經(jīng)濟責(zé)任審計風(fēng)險意識。

1、被審計單位與被審計者的真實承諾是防范審計風(fēng)險的基礎(chǔ)。審計是對被審計單位有關(guān)財政、財務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法、合規(guī)性進行監(jiān)督檢查，其依賴的對象是審計客體有關(guān)財政財務(wù)收支活動的行為規(guī)范，因而，提供真實的審計承諾、提供真實的財務(wù)資料在第一時間上確保了審計對象的真實性，為防范審計風(fēng)險提供了第一道防線。

2、搞好審前調(diào)查是防范審計風(fēng)險的必要條件。在開展領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計之前，必須做好審前調(diào)查，掌握被審計單位的基本情況，內(nèi)部控制制度的設(shè)置情況、財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的核算情況等，并向組織、監(jiān)察、人事、財政、等經(jīng)濟責(zé)任聯(lián)席會議成員單位進行審前征詢，根據(jù)掌握的資料，預(yù)測潛在的審計風(fēng)險，設(shè)置審計風(fēng)險控制點與關(guān)鍵點，及時調(diào)整審計方案，突出審計重點、明確審計內(nèi)容，有效防范審計風(fēng)險。

3、規(guī)范審計工作程序是防范審計風(fēng)險的根本。審計人員要嚴格執(zhí)行審計工作規(guī)范，從確定審計項目計劃，審計取證，審計報告征求被審計單位意見，到依法作出審計處理決定等每個程序與環(huán)節(jié)，都要按照法定程序要求來進行，避免由于審計執(zhí)法的隨意性所造成的審計風(fēng)險。

4、多方聽取聽取意見是防范審計風(fēng)險的手段。在領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計中，審計組應(yīng)在審前階段多方聽取和征詢組織、監(jiān)察、人事、、財政等部門對被審計單位與被審計領(lǐng)導(dǎo)的意見；審計進點后，審計組應(yīng)認真聽取被審計單位的情況介紹和匯報，對于領(lǐng)導(dǎo)干部在述職報告中反映的成績和存在的問題，通過召開一定層面人員座談會的形式從側(cè)面予以確認，多方聽取群眾與基層呼聲，對于有爭議的問題應(yīng)列入審計重點，進一步深入調(diào)查和查證，努力消除審計風(fēng)險。

篇(6)

[摘要］國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計改革的出路是實行以分支行行長任期責(zé)任（全面業(yè)務(wù)）審計為主、分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計為輔、專項審計為必要補充。國有商業(yè)銀行的內(nèi)部審計體制改革、新的審計機構(gòu)下的審計人才結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)技能、審計操作的規(guī)范性為拓寬國有銀行內(nèi)部審計提供了保證；而另一方面從加強對國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制、經(jīng)營效益管理監(jiān)督以及發(fā)揮審計工作的直接效果來說，拓寬內(nèi)部審計勢在必行。

隨著經(jīng)濟的，國內(nèi)市場日益開放，商業(yè)銀行之間競爭日趨激烈，國有商業(yè)銀行的分支機構(gòu)遍及全國各地，使得進一步加強一級法人觀念增加了難度。為適應(yīng)新的形勢，國有商業(yè)銀行按照人民銀行內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)意見，對內(nèi)部審計體制進行了改革。改革的基本思路是建立垂直的稽核監(jiān)督組織體系。但從運行情況來看國有商業(yè)銀行的內(nèi)部審計理念、審計范圍依然沿襲過去的做法，這很不適應(yīng)變化了的新形勢。因此隨著各商業(yè)銀行內(nèi)部審計體制改革的不斷深入，客觀上要求更新內(nèi)部審計理念，進一步拓寬內(nèi)部審計領(lǐng)域，即由現(xiàn)在的以分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計為主進一步轉(zhuǎn)變和拓寬為以分支行行長任期經(jīng)濟責(zé)任（全面業(yè)務(wù)）審計為主、分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計為輔、專項審計為必要補充的較為完整的審計領(lǐng)域。

一、拓寬內(nèi)部審計領(lǐng)域的可能性

（一）內(nèi)部審計體制改革為進一步拓寬內(nèi)部審計領(lǐng)域提供了前提條件

首先，各商業(yè)銀行新的組織機構(gòu)的設(shè)置使內(nèi)部審計變被動為主動。內(nèi)部審計體制改革前各審計部門和專（兼）職審計員，均隸屬于本級行管理，對同級的審計基本上都是被動的，其主動性很小甚至基本沒有。審計體制改革后，從機構(gòu)的設(shè)置上擺脫了舊體制的束縛，新設(shè)置派駐制的審計機構(gòu)直接隸屬上級行（總行），實行下審一級，其主動性得到了較大程度的提高。

其次，審計人員思想上由原來的消極應(yīng)付變?yōu)楝F(xiàn)在的積極主動，同時，審計人員在數(shù)量上也在某種程度上保證了轄區(qū)內(nèi)審計任務(wù)的需要。

（二）新的審計機構(gòu)內(nèi)的人才結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)為進一步拓寬商業(yè)銀行內(nèi)部審計領(lǐng)域奠定了堅實的基礎(chǔ)

從各商業(yè)銀行審計體制改革的具體情況來看，審計體制改革后的審計人員，來源主要是或擇優(yōu)選調(diào)或是在系統(tǒng)內(nèi)公開考核后擇優(yōu)選的，這些新的審計人員基本上都具備較扎實的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和較高的專業(yè)水平，整個內(nèi)部審計隊伍人才結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)基本上得到了進一步優(yōu)化。

（三）內(nèi)部審計操作的規(guī)范性使內(nèi)部審計程序進一步完善

審計程序是審計工作從開始準備到最后終結(jié)的先后次序。國有商業(yè)銀行審計體制改革后，內(nèi)部審計在操作上得到了進一步規(guī)范，從審計的準備階段——現(xiàn)場實施階段——審計報告階段——審計處理階段——審計資料整理階段以及每個階段中的每一個先后環(huán)節(jié)，新的審計機構(gòu)和審計人員都進行了精心的安排和策劃，使內(nèi)部審計的程序進一步完善，從而大大提高了審計效率和審計效果。

二、拓寬內(nèi)部審計領(lǐng)域的必要性

（一）分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計的利與弊

分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計的有利方面主要體現(xiàn)在：1、對離任者來說，通過審計，對其在以前一段時間的任職情況基本上能有一個客觀公正的評價；2、對繼任者來說，前任的離任經(jīng)濟責(zé)任審計能讓其在較短的時間內(nèi)對該行的基本情況有一個初步的了解，使其心中有數(shù)；3、對上級行來說，可以比較客觀地了解下屬機構(gòu)負責(zé)人的經(jīng)營和管理情況。

雖然，分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計有其積極的一面，但從筆者對部分商業(yè)銀行內(nèi)部審計執(zhí)行情況來看，仍存在一定的弊端：1、的分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計仍存在先離后審現(xiàn)象，部分離任負責(zé)人上級行已對其有新的任用或安排，因此，審計結(jié)果對其不大；2、相當(dāng)部分的離任經(jīng)濟責(zé)任審計無論對被審人還是被審行來說，其重視的程度不高，也直接影響審計效果；3、由于受前幾年粗放經(jīng)營大環(huán)境的影響，審計出的部分屬國有商業(yè)銀行普遍存在的問題，因此得不到被審行和上級行足夠的重視；4、離任經(jīng)濟責(zé)任審計后被審行對存在問題整改的積極性不高，其中部分問題已無法整改；5、內(nèi)部審計的環(huán)境在相當(dāng)程度上依然有賴于審計派出機構(gòu)所在的分支行，以及其上級行領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。

綜合以上，筆者認為，分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計有其一定的積極作用，但是，也存在一定的弊端，在新形勢下，以此項審計為主已不能完全適應(yīng)商業(yè)銀行改革發(fā)展的需要，應(yīng)盡快過渡到分支行行長任期經(jīng)濟責(zé)任審計為主。

（二）全面實施分支行行長任期經(jīng)濟責(zé)任審計的重要作用

第一，有利于進一步加強內(nèi)控管理，提高控制的有效性。加強分支行的內(nèi)控管理，是為了實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標，確保實現(xiàn)國有商業(yè)銀行的一級法人治理結(jié)構(gòu)，確保內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。人民銀行于1997年5月制訂了《加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》，國有商業(yè)銀行都針對性地制定了該《指導(dǎo)原則》的實施意見，確定了國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制目標和工作重點。通過對分支行行長任職期間的內(nèi)控管理審計，對其內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進行檢查評價，找出其中的不足和存在的問題，有利于各行進一步加強內(nèi)控管理，從而提高其控制的有效性，以達到降低經(jīng)營風(fēng)險，保證各項業(yè)務(wù)穩(wěn)健運行的目的。

第二，有利于進一步加強經(jīng)營管理，提高經(jīng)營管理水平和經(jīng)濟效益。通過對分支行行長任職期間經(jīng)營活動的規(guī)范性、資金使用的效益性、資產(chǎn)的安全性和各項經(jīng)營指標完成情況及其真實性等進行全面審計，對其取得的工作成績應(yīng)給予充分的肯定，好的做法及先進經(jīng)驗應(yīng)給予積極的推廣。同時，指出其存在的問題使在任行長今后有針對性地開展工作，促使其工作的積極性和主動性得到進一步的提高，以便加強經(jīng)營管理，提高自己的經(jīng)營管理水平和商業(yè)銀行的經(jīng)濟效益，充分發(fā)揮內(nèi)部審計為基層行服務(wù)的功能，全面提高商業(yè)銀行基層行的經(jīng)營管理水平，為提高商業(yè)銀行的經(jīng)濟效益發(fā)揮內(nèi)部審計應(yīng)有的作用。

第三，有利于促使在任行長對審計出來的問題加大整改力度。內(nèi)部審計的效果之一就是對存在的問題進行整改，而多數(shù)被審行對分支行行長離任經(jīng)濟責(zé)任審計中審查出問題的整改力度不大甚至很小，其主要原因是后任行長認為存在的問題屬于前任遺留問題，與自己關(guān)系不大，因此，其整改的積極性不高。另一方面，因為問題的整改要花費時間和精力，而后任者又不愿過多地把時間和精力花在對前征遺留問題的整改上。然而，分支行行長的任期經(jīng)濟責(zé)任審計則大不一樣，審計出屬于自己在任期間工作上存在的問題，其對問題的整改會更加重視，力度也會明顯加大。

第四，有利于上級行、被審計的行長及其員工對其管理水平和組織能力等有一個較全面的認識。無論是上級行、員工甚至是在任行長自己對其管理水平和組織能力等的認識并非全面，有時甚至是片面的。只有通過任期內(nèi)全面業(yè)務(wù)審計，對其取得的成績、存在的問題進行分析后，才能對其在任期內(nèi)的經(jīng)營管理等進行客觀公正的評價。

（三）適當(dāng)開展專項審計是商業(yè)銀行內(nèi)部審計中不可缺少的重要組成部分

不論是離任經(jīng)濟責(zé)任審計，還是任期經(jīng)濟責(zé)任審計，由于審計的范圍較大，客觀上較難對每一個方面的問題進行深入細致地審查，因此，還存在一定的不足和漏洞，甚至在某些環(huán)節(jié)上會給國有商業(yè)銀行帶來風(fēng)險。而專項審計的范圍相對較窄，能夠?qū)γ恳粋€細節(jié)審查得都比較深入，從中發(fā)現(xiàn)在業(yè)務(wù)經(jīng)營及管理方面存在的具體操作上的不足的地方，以便進一步提高經(jīng)營管理水平。

當(dāng)然，專項審計的也較多，各商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債表中有不少項目（或科目）都可以進行專項審計，上級行管理者可以根據(jù)需要安排一定的專項審計內(nèi)容，如固定資產(chǎn)、待處理償債物、不良貸款、往來類業(yè)務(wù)、營業(yè)收入、營業(yè)支出、銀行承兌匯票、重要單證、代保管有價單證等的專項審計就非常重要，也很有必要。

三、拓寬內(nèi)部審計領(lǐng)域的新思路

（一）樹立審計工作以人為本的意識

作為國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計的主體——內(nèi)部審計工作者是開展審計工作最直接、最有價值、最具持續(xù)的資源。為適應(yīng)拓寬國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計領(lǐng)域的新形勢，審計隊伍建設(shè)要從長遠觀點出發(fā)，立足于未來，牢固樹立以人為本的意識，遵循人力資源開發(fā)使用的，合理開發(fā)、配置和使用審計人力資源，以人才的高質(zhì)量來保障內(nèi)部審計工作高效優(yōu)質(zhì)，以人才相對穩(wěn)定和不斷充實來保持國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計工作可持續(xù)發(fā)展。

第一，合理配置審計人才。隨著國有商業(yè)銀行新的內(nèi)部審計體制改革的推進，審計監(jiān)督職能的加強，審計隊伍所面臨的審計力量不足與審計任務(wù)繁重的矛盾、審計職責(zé)與審計風(fēng)險的矛盾、審計人員的日常審計工作與不斷更新知識的矛盾、審計干部異地交流后工作與生活之間的矛盾越來越突出。要解決這些矛盾，就必須合理地配置審計人員。一要因地制宜、實事求是，根據(jù)審計人力資源總的現(xiàn)狀，科學(xué)地安排審計項目計劃，并合理安排審計進度；二是量才使用、合理調(diào)配，結(jié)合個人專長合理安排工作崗位；三要打破常規(guī)、優(yōu)化組合，加大人才的崗位交流力度，并實現(xiàn)人員的動態(tài)管理；四是創(chuàng)造公平競爭的氛圍，讓尖端審計人才脫穎而出并委以重任；五要加強協(xié)作、優(yōu)勢互補、實行全行系統(tǒng)內(nèi)內(nèi)部審計聯(lián)動；六要區(qū)別對待不同層次審計人才的培訓(xùn)。

第二，加快審計人才開發(fā)。人才開發(fā)是商業(yè)銀行內(nèi)部審計工作發(fā)展的推動器。無論是內(nèi)部審計質(zhì)量的提高，還是內(nèi)部審計作用的有效發(fā)揮、監(jiān)督職能的履行、內(nèi)部審計隊伍形象的樹立，都取決于內(nèi)部審計人才的開發(fā)。因此要把人才開發(fā)納入長遠發(fā)展規(guī)劃，建立健全發(fā)現(xiàn)人才，挖掘人才，評價人才的激勵機制，努力造就一支以各商業(yè)銀行內(nèi)部審計專家為核心、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理、適應(yīng)知識的優(yōu)秀內(nèi)部審計隊伍。

第三，注重內(nèi)部審計人才培養(yǎng)。人才培養(yǎng)不僅有外在的動力源，同時也有內(nèi)在的動力源。這就是為什么有人稱“人才的培訓(xùn)就是一種福利”，人才培養(yǎng)是各項事業(yè)發(fā)展的原動力。對于審計隊伍的建設(shè)，可以采取的方式有人才的引進、崗位交流，但更重要的是要著眼于內(nèi)部潛力的發(fā)掘，努力在現(xiàn)有的審計人才“存量”優(yōu)化上下功夫。在實務(wù)上要大力強調(diào)培養(yǎng)復(fù)合型人才無可厚非，但同時也要注意專業(yè)性人才的培養(yǎng)，道理很簡單，因為這個是信息爆炸的社會，是分工合作的時代。在上要加強內(nèi)部審計理論的，特別是要加強對非現(xiàn)場審計理論的研究探討。

（二）提倡以技術(shù)主導(dǎo)審計

第一順應(yīng)業(yè)務(wù)化、化發(fā)展的需要加快相關(guān)審計軟件的研究開發(fā)與運用，減少人力成本。

篇(7)

一、“先離后審”問題。經(jīng)濟責(zé)任審計現(xiàn)在是領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整工作的一個必需程序，有關(guān)法規(guī)要求要“先審后離”，而且要視審計結(jié)果對領(lǐng)導(dǎo)干部工作業(yè)績和經(jīng)濟責(zé)任的評價來決擇調(diào)整方向。但在實踐中卻往往是組織部門已經(jīng)決定了領(lǐng)導(dǎo)干部離職并確定新的領(lǐng)導(dǎo)崗位后，才委托審計部門審計。這樣就很容易造成審計“走過場”現(xiàn)象，影響了經(jīng)濟責(zé)任審計的社會威信度和政治嚴肅性。因為經(jīng)濟責(zé)任審計不僅僅與組織部門、審計部門和離任者三方面相關(guān)，一定程度上還是社會輿論非常關(guān)注的具有相當(dāng)政治敏感性的工作。同時“先離后審”會降低離任干部的責(zé)任意識，反正是生米已成熟飯，審與不審已經(jīng)不會影響自己的調(diào)動和升遷。審計若審出了問題，前任已不在原單位，審計結(jié)論難以執(zhí)行，而接任者又推給前任，新官不理舊賬，使審計部門左右為難，久而久之容易形成惡性循環(huán)，有些問題會在同一單位屢查屢犯。再就是審計結(jié)果無法充分利用，存在的隱性風(fēng)險可能給組織部門造成被動，個別帶“病”上任的領(lǐng)導(dǎo)干部會嚴重影響黨的形象，因為干部調(diào)動或升遷的任命文件已經(jīng)傳達，審出的一般性問題也不便改動任職決定，只好權(quán)當(dāng)沒事，而一旦存在隱藏的重大問題，將造成干部使用的重大失誤，使黨政領(lǐng)導(dǎo)和組織人事部門處于被動，影響組織威信，使民眾失望。

二、經(jīng)濟責(zé)任審計的無計劃性問題。因為審計部門對審計對象具有不確定性和離任時間的任意性，決定了經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)安排的臨時性，致使審計部門無法實行計劃性安排。很多時候是必須暫停正在進行的計劃性項目審計工作，去完成組織部門委托的經(jīng)濟責(zé)任審計工作。如果與時間性較強的業(yè)務(wù)上級安排的計劃性審計項目相沖突，審計力量就比較難調(diào)配，造成審計部門被動應(yīng)付的局面。

三、經(jīng)濟責(zé)任審計的質(zhì)量與時間的矛盾。許多領(lǐng)導(dǎo)干部的任期比較長，需要審計的內(nèi)容和范圍較廣，而完成審計的時間要求往往很緊，如果審計中發(fā)現(xiàn)了需要進一步調(diào)查落實的經(jīng)濟問題，那么要徹底澄清干部的經(jīng)濟責(zé)任，實事求是的評價干部的工作政績，在有限的時間內(nèi)就很難達到目的。要是達不到應(yīng)有的審計質(zhì)量，就違背了開展這項工作的初衷，由于審計結(jié)論的簡單、草率，可能使一些有經(jīng)濟責(zé)任的干部逃過責(zé)任的追究。因此，會給審計部門帶來很大的審計風(fēng)險。

四、經(jīng)濟責(zé)任審計是審計工作的新領(lǐng)域，人民群眾希望通過經(jīng)濟責(zé)任審計，了解領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)廉潔奉公和執(zhí)政為民所創(chuàng)造的業(yè)績及存在的不足和問題，但目前審計結(jié)果僅限于組織人事部門使用，使其社會影響受到限制。而且由于對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的宣傳力度很不夠，不少部門單位和領(lǐng)導(dǎo)對這項工作的內(nèi)容、范圍、作用的了解較表面化，缺乏深刻的理解，社會上對這項工作的期望值很高，有些脫離實際，以為審計部門只要對某位領(lǐng)導(dǎo)干部進行了任職審計，就能把方方面面的問題全面反映出來，這在一定程度上容易造成對審計結(jié)果的誤解。

鑒于經(jīng)濟責(zé)任審計的性質(zhì)和新的特點，為促進對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任監(jiān)管機制的進一步完善，促進經(jīng)濟責(zé)任審計工作走向法制化、規(guī)范化，需要審計和有關(guān)部門加強協(xié)調(diào)共同探索研究并達成一些共識。

1.要提高經(jīng)濟責(zé)任審計的宣傳廣度和深度，加深社會各界特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟責(zé)任審計的理解，客觀認識經(jīng)濟責(zé)任審計的性質(zhì)和特點及所能達到的實際效果和現(xiàn)實目標，避免因期望過高而產(chǎn)生誤解。

2.努力實現(xiàn)“先審后離”的目標，在現(xiàn)階段雖然條件還不完全成熟，不能全部實現(xiàn)，但任何方式都不是一成不變的，應(yīng)靈活地根據(jù)具體情況確定審計的時機。對退職離崗、免職、退休等不再安排新的領(lǐng)導(dǎo)崗位的，因其社會影響較小，可視情況暫不排除采取“先離后審”，但凡擬升遷和擬任更高或重要領(lǐng)導(dǎo)崗位的，應(yīng)盡力實行“先審后離”的方式。這樣能增強干部的責(zé)任感，使其積極配合審計部門工作，提高審計結(jié)論的使用效果，最大限度地避免干部任用的重大失誤，避免給社會上造成“走過場”的感覺，實行“先審后離”是實現(xiàn)實踐和法規(guī)規(guī)定完全統(tǒng)一的需要。

3.要積極推行“任中審計”。將經(jīng)濟責(zé)任審計推向常規(guī)化、制度化，創(chuàng)造條件解決經(jīng)濟責(zé)任審計臨時性、無計劃性，工作調(diào)度難協(xié)調(diào)及質(zhì)量與時間的矛盾，變“離任審計”為“任職審計”，任中、任終都可以審。這樣有利于分解工作量，有利于“計劃外”變成“計劃內(nèi)”，有利于保證審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，切實提高經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的利用效果，更好地滿足社會對經(jīng)濟責(zé)任審計的期望。